POLÍTICA PÚBLICA Y AGENDA PÚBLICA EN MEDELLÍN, ÁMBITOS DE INVESTIGACIÓN CON PERSPECTIVA TERRITORIAL

RAMIRO ALBERTO VÉLEZ RIVERA

Magíster en Ciencia Política

El artículo se publicó en el libro LA INVESTIGACIÓN DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS: CONTRIBUCIONES DESDE LA ACADEMIA, publicado por la Red Antioqueña de Políticas Públicas.

RESUMEN

El artículo está estructurado en tres aspectos enfocados a la política pública como estrategia de gobierno, como objeto de investigación y como estrategia de ampliación de los temas de interés de la ciencia política, el primer aspecto del artículo está orientado a explorar en los cuatro escenarios que en Colombia deben analizarse sobre política pública, el segundo aspecto del artículo está orientado a exponer las razones institucionales y territoriales que en Medellín sustentan la recurrencia del enfoque secuencial de política pública en diez casos de interés que indican la opción de las agendas públicas para su implementabilidad en Medellín; el tercer aspecto del artículo desarrolla los factores que facilitan la relación de la ciencia política y la política pública a partir de los resultados de investigación obtenidos.

LA POLÍTICA PÚBLICA CON PERSPECTIVA DE RED

Incursionar en políticas públicas en Colombia implica identificar y caracterizar cuatro escenarios de interés que desarrollan en diversas perspectivas la política pública, el primer escenario es académico vinculado fundamentalmente a los discursos y los análisis que sobre política pública propician los centros de investigación universitarios, en este escenario se despliegan estudios sobre la procedencia, la estructura y los enfoques de política pública que han destacado en Latinoamérica y en Colombia referentes analíticos relacionados con la tradición anglosajona y continental de política pública, al respecto se identifica esta cita de interés “la génesis de la noción de “políticas públicas”, se puede decir que ésta surge tardíamente en Francia, a principios de los años 1980, cuando son conocidos y comentados los trabajos estadounidenses de public policy. (Boussaguet, Jacquot, Ravinet 2009, p. 343), en efecto la perspectiva académica de la política pública ha centrado su interés en destacar autores, enfoques y contextos responsables de generar interés universitario en la política pública, igualmente es importante indicar que el escenario académico ha facilitado que en  Colombia se constituyan escuelas de política destacando ejes estratégicos de construcción de política pública como discurso y como ámbito universitario, estos centros de interés están relacionados con el gobierno, la administración pública, las ciencias de política, el derecho público, la economía pública, la investigación académica sobre política pública, en fin, lo que resulta de interés en el escenario académico de la política pública es indicar que representa un factor estructural que le otorga  importancia pública en los cinco años recientes en Colombia logrando incluso sustentar programas de pregrado y postgrado de ciencia política en el país por cuanto los estudios sobre política pública han propiciado el retorno al gobierno, a los sistemas de decisión de política, a las estructuras burocráticas y a las redes de actores de política como temas y objetos estratégicos para investigar sobre política pública actualmente en Colombia, igualmente es importante destacar que la perspectiva académica de la política pública ha proporcionado los elementos estratégicos para establecer diferencias y relaciones entre los enfoques de política pública, las teorías que subyacen a su surgimiento, los análisis y la evaluación que sustentan su conexión con los entornos territoriales y públicos en  los que interactúan las Universidades y sus centros de investigación. Debemos exaltar que la perspectiva académica de la política pública ha facilitado que en Colombia se incrementen en número y en calidad los encuentros académicos expresados en congresos, seminarios, núcleos temáticos de pregrados y postgrados sobre política pública, igualmente la perspectiva académica de política pública ha facilitado en el mismo período constatar que la relación entre Universidad y contexto es pertinente y confiable por cuanto la comunicación pública de actores territoriales y sociales y centros académicos es una comunicación orientada por la política pública como acción y como lenguaje público.

El segundo escenario relacionado con las políticas públicas en Colombia es de carácter institucional y está relacionado con la capacidad de la estructura burocrática del Estado colombiano para incorporar en el lenguaje institucional y en la tradición planificadora del Estado la política pública como tema y como referente modernizador de la administración pública, en este contexto la política pública se relaciona con el Estado mediante la estrategia del sector público “Así, se consolidó un sector público organizado piramidal y funcionalmente. Lo primero, por cuanto se plantea la relación de dependencia entre el sector central y las entidades descentralizadas,  y lo segundo, por cuanto se definió que el Estado asumiría sus funciones de prestación de servicios, fomento de la producción o regulación a través de este sector  descentralizado” (Barrera, Rodríguez, Bedoya  2007, p. 90), en efecto el escenario institucional de la política pública en Colombia está enfocado a mezclar la tradición gubernamental con la política pública con el objetivo de generar confiabilidad en los ciudadanos por intermedio de la mixtura de los planificadores del desarrollo y del crecimiento estatal con la política pública, en este marco trazado por la institucionalidad colombiana observamos que la política pública adquiere su validez por el contacto con los recursos públicos y por el contacto con las burocracias especializadas que en Colombia han fundamentado el enfoque secuencial de política pública como el de mayor capacidad de acción gubernamental considerando su lógica compartimentada que guarda en cada segmento del ciclo el espíritu formalizador del Estado, es decir, la formulación, la gestión, la implementación y la evaluación reflejan detalladamente los campos de acción burocrática que justifican en el Estado colombiano la comunicación parcial del gobierno institucional con los actores de política pública y de las regiones con el centro administrativo nacional, lo que resulta de interés para el caso colombiano en el escenario institucional de la política pública es indicar que ésta se instrumentaliza para generar lenguajes institucionales de modernización  gubernamental y estatal complementados por programas de gobierno que capacitan a las burocracias sectoriales y municipales para relacionarlo todo con política pública, esto es, en los cinco años recientes en Colombia la institucionalidad nacional se ha desdoblado en lenguajes de política pública con acento regional y municipal para expresarse en política pública de mujer, política pública de juventud, política pública de infancia y adolescencia, política pública de seguridad; la perspectiva institucional de política pública ha logrado que las redes institucionalizadas de participación social y los planes de desarrollo del nivel municipal y regional relacionen estrictamente la política pública con la acción gubernamental como único horizonte de la esfera pública hoy en Colombia, observamos en consecuencia que las Juntas de Acción Comunal, Las Alcaldías Municipales, Las Redes Institucionales de Control Social, Las Veedurías son casos en los que se relaciona indiscriminadamente la política pública con recursos públicos, programas gubernamentales y en todos los casos con la capacidad de la institucionalidad para desarrollar políticas públicas, sobre este aspecto es pertinente indicar que el Departamento Nacional de Planeación ha fundado recientemente un boletín (primer semestre de 2010) sobre política pública con enfoque institucional y secuencial para informar sobre la perspectiva de política pública con orientación a la evaluación y a los resultados de observatorio de Política Pública.

El tercer escenario de interés para observar la política pública en Colombia está relacionado con la capacidad de gobierno que ésta genera en actores territoriales de política, en efecto las políticas públicas con perspectiva territorial están enfocadas a ampliar los ámbitos de acción y decisión de actores de política que se estructuran en ámbitos públicos que expresan prácticas y lenguajes distintos a la institucionalidad tradicional en Colombia, esto es, organizaciones sociales y actores de poder local que relacionan la política pública con la capacidad de ejercer gobierno público en el juego político de toma de decisiones, en este contexto las políticas públicas son el efecto público de consensos organizativos sobre derechos, usos del espacio público, prácticas gubernamentales y desarrollo local, casos en los que la política pública es el reflejo de las contribuciones académicas, la participación social y la intervención gubernamental garantizando equilibrios de la política pública que permiten visibilizar sectores locales de interés, juego social, vecinos y poderes territoriales como actores estructurantes de política pública;  en este escenario la política pública está enfocada a nuevos públicos de origen territorial que activan enfoques mixtos de política pública por cuanto la diversidad de actores que intervienen en la construcción de la política requieren la aplicación y la adaptación de dinámicas incrementalistas, mediacionales y organizativas de política pública. 

LA POLÍTICA DE INTERNACIONALIZACIÓN DE MEDELLÍN

Nota: Este artículo se escribió como contribución a la investigación: Administración Pública y Procesos de Internacionalización de Ciudades: el caso de Medellín 1998-2008, que fue desarrollada por el Grupo de Estudios en Ciencia Política y Administración Pública de la Universidad Nacional de Colombia, sede Medellín, entre 2009-2010. El artículo se publicó en el libro LA INVESTIGACIÓN DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS: CONTRIBUCIONES DESDE LA ACADEMIA, publicado por la Red Antioqueña de Políticas Públicas. 

Juan Guillermo Vieira[1]

Resumen

El proceso de internacionalización de la ciudad de Medellín es una propuesta política y de gestión novedosa en Colombia. Este trabajo explora el concepto y la práctica de la internacionalización, así como el contexto en el que surgió como tema de ciudad. Se estudian los Planes de Desarrollo municipales desde el periodo 1995 - 1997 hasta el periodo 2008 – 2011, identificando los principales momentos, características y énfasis de dicho proceso. Se describe y analiza la forma en que el tema de la internacionalización se insertó en la agenda formal de la ciudad, cuáles han sido las decisiones y estrategias determinantes de su actual configuración, sus componentes y características principales y los elementos sobresalientes de su implementación. Por último, se avanza en algunos aspectos a tener en cuenta para una futura evaluación de la misma y se presentan las conclusiones.

1. Consideraciones iniciales

1.1 Los estudios de políticas públicas y el análisis de la gestión internacional de las ciudades en Colombia

Latinoamérica llegó tarde a los estudios de políticas públicas. Aunque se han esgrimido varias razones para explicar ese retraso, no todas aplican por igual a los países de la región. En algunos casos, una hipótesis fuerte es la injerencia de los gobiernos dictatoriales o los presidencialismos de partido único (Aguilar 2004:16). En otros, como Colombia, no es clara la causa, aunque se ha propuesto que se debió a la demorada aparición de la Ciencia Política en las universidades (Roth, 2002: 12). Sin embargo, tuvo que pasar un cuarto de siglo para que la primera facultad de ciencia política[2], fundada en 1968, incluyera las políticas públicas en su currículo. La Escuela Superior de Administración Pública —creada por la Ley 19 de 1958— también se demoró en introducir tales estudios, no obstante haber sido la primera en incluirlos en algunas de sus especializaciones a finales de los años 1980 (Vargas, 1999:7).

A 20 años de la aparición del análisis de políticas públicas en el país, aún es incipiente su institucionalización académica y pública, aunque se han consolidado algunos grupos de investigación registrados en Colciencias, cuyo objeto son las políticas públicas. Sus esfuerzos investigativos se han caracterizado por la dispersión y poco impacto. Sin embargo, ya hay maestrías con enfoque específico en el tema. Se destacan algunos académicos por sus publicaciones y la comunidad académica continúa creciendo en las principales universidades. En el ámbito institucional del Estado colombiano se destaca la existencia dentro del Departamento Nacional de Planeación, DNP, de la Dirección de Evaluación de Políticas Públicas.

Es común escuchar que se habla indiscriminadamente de políticas públicas en las entidades nacionales y territoriales. Organizaciones de la sociedad civil reclaman mejores políticas y los observatorios de políticas públicas se multiplican en las principales ciudades del país (Leyva y Tabares, 2010, en éste mismo libro, para el caso de Medellín). Todo esto parece indicar que cada vez se popularizan más las políticas públicas, lo que implica retos en diferentes niveles de la sociedad. Por ejemplo para el Estado, que debe mejorar su capacidad de gestión, selección y respuesta a las demandas públicas. También es un reto para la academia, a quien corresponde ilustrar y formar a la ciudadanía, asesorar y acompañar al Estado y, a través de la investigación, mantener una constante ampliación de los horizontes del conocimiento en el área.

En relación con los retos mencionados para la academia se viene constituyendo en Medellín la Red Antioqueña de Políticas Públicas RAPP, conformada por docentes e investigadores de varias de las más importantes universidades de la ciudad, quienes se han reunido con la finalidad de construir comunidad académica local y nacional en políticas públicas, empezando por poner en común los procesos investigativos de los cuales cada uno participa. Esta publicación conjunta es uno de los primeros frutos del trabajo de la RAPP. Pone a disposición de la comunidad y de la academia algunos de los resultados de la investigación desarrollada por los participantes de la misma.

Este artículo, específicamente, enfocado en el proceso de internacionalización de Medellín, surge como contribución a una investigación mayor en desarrollo, titulada: “Administración Pública y Procesos de Internacionalización de Ciudades: el caso de Medellín 1998-2008” que, en términos generales, busca dar respuesta a la pregunta por los cambios de las estructuras administrativas necesarias para facilitar y enfrentar la acción internacional.

Si es claro que los estudios de políticas son recientes en Colombia, lo es también que se han enfocado en la acción del Estado desde el nivel nacional. Pobremente se han enfocado a las políticas sub-estatales y, dentro de éstas, apenas si empieza a vislumbrarse el estudio de la gestión internacional de las ciudades que, sin embargo, ofrece un nicho de análisis muy interesante por las múltiples dinámicas que involucra y la posibilidad de ser estudiado desde múltiples disciplinas. Por una parte es un tema de avanzada en las Relaciones Internacionales, transversalizadas tradicionalmente por el enfoque realista que tiene como unidad de análisis central al Estado, que ve como se desplaza el centro de atención a la ciudad, dando forma a lo que hoy se denomina “nuevas relaciones internacionales” con ésta como actor destacado. De otro lado, se empiezan a considerar los elementos de lo que sería el derecho local internacional (Beltrán, 2007a, 2007b), sustentados precisamente en la imparable realidad de las ciudades y los gobiernos municipales como nuevos actores del sistema internacional. De igual o mayor importancia es el tema para la Ciencia Política, la Administración Pública, la Sociología de la globalización, los estudios urbanos y la economía, por mencionar algunas de las disciplinas que guardan relación directa con el tema.

1.2. Las ciudades como actores del sistema internacional

Tal vez, una de las primeras consideraciones teóricas de las ciudades como actores centrales del sistema internacional fue la de Chadwick Alger (1977, citado por García, 1992: 25) quien, en oposición al análisis estado-céntrico del realismo en las relaciones internacionales, propuso la ciudad “como unidad de análisis de la política mundial”, en una época en la que escasamente se avizoraba el rol que iban a jugar las ciudades en la última década del siglo XX. Sobre el papel de las ciudades en la política mundial son cuatro los argumentos de Alger:

i) Son núcleos creadores de una nueva tecnología y una cultura que después se extenderá más allá de ellos.

ii) Son puntos de intersección (nodes) de los sistemas internacionales que brindan facilidades para su conexión.

iii) Son los cuarteles generales desde donde se controlan tanto el sistema internacional gubernamental, como el no gubernamental.

iv) La gente se identifica con ellas y se dirige a ellas en búsqueda de protección y apoyo.

En 1991, Saskya Sassen (1999) publicó su influyente libro “La Ciudad Global: Nueva York, Londres, tokio” en el cual introdujo el concepto de ciudad global, generando un importante giro en la investigación sociológica, urbanística y politológica sobre las ciudades. Este concepto resalta el aspecto nodal de algunas superciudades, complejamente entrelazadas, que concentran o son el paso obligado de las principales corrientes del capitalismo global: económicas y financieras, de telecomunicaciones y medios, y que tienen impactos notorios en los asuntos globales, además de concentrar grandes masas poblacionales.

Aunque éste concepto sólo aplica para unas pocas ciudades del centro y no para ciudades tipo Medellín, sucede lo que en algunas familias, el hermano menor quiere parecerse al mayor, generando dinámicas de emulación de esas grandes ciudades para atraer mayor inversión extranjera, eventos internacionales, empresas de tecnología de punta y telecomunicaciones, para ser un referente cultural y turístico, entre otras estrategias. Si bien la imitación de las ciudades globales no es igual en todos los casos de ciudades intermedias en procesos de inserción internacional, sí se encuentran características de las primeras como objetivo de las segundas. De hecho, muchos de los procesos exitosos de internacionalización de ciudades en desarrollo, cuentan con características de las ciudades globales (Salomón, 2008; Marx, 2008, para los casos de Porto Alegre y Barcelona).

En la última década del siglo XX se vio por todo el mundo cómo aumentaba el número de ciudades que empezaban a ocuparse de sus relaciones internacionales. En Colombia ya muchos municipios pequeños incluyen esa dimensión en sus planes de desarrollo (por ejemplo Sabaneta 2004-2007 o Barbosa 2008-2011 en Antioquia). Por supuesto, aún no es posible esperar que se  cumpla cabalmente la esperanza de Alger respecto a las ciudades como unidades de análisis centrales en los estudios de relaciones internacionales, pero sí es está mostrando una tendencia creciente en ese sentido, con suficientes análisis empíricos del nuevo rol de las ciudades —no solo las megalópolis, también las intermedias y las pequeñas municipalidades—. Muchas pueden ser las razones que motiven a emprender un proceso de actuación internacional, también sus formas de clasificarlas, pero para este trabajo destacan dos: las externas y las internas, las reactivas y las proactivas.

Las externas están referidas a los impactos de los cambios surgidos en el sistema internacional o a los efectos de la globalización. Las internas se entienden en el sentido de las dinámicas propias del gobierno local y su contexto, que lo pueden impulsar a emprender acciones internacionales. Ambas pueden encontrarse entrelazadas en muchos casos específicos. Las reactivas y las proactivas se relacionan igualmente con las dos anteriores. Se puede iniciar un proceso de inserción internacional como reacción a los efectos en la ciudad de lo que pasa “allá afuera” en el mundo globalizado, entendidas más en el sentido de mecanismos de defensa. Por su parte, las proactivas no indican una reacción a unas amenazas sino más bien la pre-visión de futuras posibilidades y riesgos que pueden aprovecharse o evitarse asumiendo un papel activo y planificado en el escenario internacional.

Entre los factores que han motivado la internacionalización de las ciudades latinoamericanas, se han propuesto los siguientes: internacionalización como respuesta a la crisis o parte de los cambios de modelos de desarrollo, como mecanismo para conseguir recursos y construir políticas públicas alternativas, como parte o consecuencia de la participación en circuitos económicos globales, como búsqueda de protagonismo político y para participar en la oferta de cooperación internacional Norte-Sur, entre otros (Batista, et al. 2008: 18). Más adelante propondremos algunos elementos contextuales para el caso colombiano y de Medellín.

1.3 Elementos conceptuales

Este escrito diferencia dos conceptos: i) la acción internacional fragmentaria, esporádica, desorganizada, coyuntural y sectorial y ii) la acción internacional como parte del proyecto de ciudad, estructurada en “flujos de decisiones” y recursos continuados, con perspectiva de largo plazo, capaz de involucrar como participantes activos actores representativos de las distintas dimensiones de la actividad de la ciudad, en el marco de un proceso de potenciación del desarrollo y de la calidad de vida local. Por ello se habla de la política de internacionalización.

La internacionalización de las ciudades ha sido vista tradicionalmente desde el punto de vista económico, en relación al aumento de las exportaciones de las empresas que tienen su base territorial y productiva en ellas. Esencialmente, lo que se resalta es el aumento de las transacciones comerciales, la productividad y la competitividad. Sin embargo, cada vez más se reconoce la multidimensionalidad de los procesos de internacionalización pasando de la sectorialidad a la intersectorialidad, de la acción fragmentada del sector privado a la acción triangular —entre sector público, privado y civil—, en donde sobresale la dimensión política como coordinadora, promotora, y reguladora de la actividad económica, social, cultural, tecnológica y demás.

En este trabajo, el concepto de internacionalización de las ciudades está referido al de paradiplomacia, neologismo propuesto al parecer por Soldatos en los años 1980 (en Ugalde, 2005(?)) y desarrollado por Duchacek para englobar las actividades internacionales de los gobiernos no centrales. Aclarando que es un concepto con muchos matices y variaciones de un autor a otro, aquí se utiliza la definición de Cornago (2004, citado en Romero, 2005: 56).

“[…] el involucramiento de los gobiernos subestatales en las relaciones internacionales, por medio del establecimiento de contactos formales e informales, permanentes o provisorios (ad hoc), con entidades extranjeras, públicas o privadas, con el objeto de promover resultados socioeconómicos o políticos, tanto como cualquier otra dimensión externa de su propia competencia constitucional.”

Por último, para completar un marco conceptual básico que le dé sentido a la descripción específica del proceso de internacionalización de Medellín en sus planes de desarrollo, se retoman las estrategias que Borja y Castells (1997) consideran como las más usadas por las ciudades para internacionalizarse. Según estos autores españoles las ciudades deben: i) tener una participación activa en eventos internacionales, ii) participar en asociaciones de ciudades, iii) constituir redes de ciudades, iv) participar en procesos de integración regional, y v) tener presencia directa en el sistema de cooperación internacional.

Estas estrategias, la definición citada, los factores que motivan la internacionalización y lo anteriormente expuesto constituyen el marco conceptual básico para comprender el proceso de inserción internacional de Medellín y las decisiones políticas que lo han generado y continúan impulsándolo, partiendo del seguimiento a los planes de desarrollo de la ciudad.

2. Contexto de surgimiento de la política de internacionalización de Medellín

Las circunstancias mundiales, nacionales y locales de principios de los años 1990s en las cuales pueden identificarse antecedentes, influencias y elementos causativos de la internacionalización de Medellín son variadas. Pueden clasificarse en dos tipos, las externas y las internas. En las primeras se incluyen las oleadas de cambio internacional representadas, para el caso colombiano, en procesos como la apertura, la descentralización y los procesos de integración regional. Con respecto a las internas se puede llamar la atención sobre dos elementos contextuales importantes propios de Medellín: el agotamiento del modelo industrial de la ciudad y el proceso de transición de la violencia del narcotráfico.