LA POLÍTICA DE INTERNACIONALIZACIÓN DE MEDELLÍN

Nota: Este artículo se escribió como contribución a la investigación: Administración Pública y Procesos de Internacionalización de Ciudades: el caso de Medellín 1998-2008, que fue desarrollada por el Grupo de Estudios en Ciencia Política y Administración Pública de la Universidad Nacional de Colombia, sede Medellín, entre 2009-2010. El artículo se publicó en el libro LA INVESTIGACIÓN DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS: CONTRIBUCIONES DESDE LA ACADEMIA, publicado por la Red Antioqueña de Políticas Públicas. 

Juan Guillermo Vieira[1]

Resumen

El proceso de internacionalización de la ciudad de Medellín es una propuesta política y de gestión novedosa en Colombia. Este trabajo explora el concepto y la práctica de la internacionalización, así como el contexto en el que surgió como tema de ciudad. Se estudian los Planes de Desarrollo municipales desde el periodo 1995 - 1997 hasta el periodo 2008 – 2011, identificando los principales momentos, características y énfasis de dicho proceso. Se describe y analiza la forma en que el tema de la internacionalización se insertó en la agenda formal de la ciudad, cuáles han sido las decisiones y estrategias determinantes de su actual configuración, sus componentes y características principales y los elementos sobresalientes de su implementación. Por último, se avanza en algunos aspectos a tener en cuenta para una futura evaluación de la misma y se presentan las conclusiones.

1. Consideraciones iniciales

1.1 Los estudios de políticas públicas y el análisis de la gestión internacional de las ciudades en Colombia

Latinoamérica llegó tarde a los estudios de políticas públicas. Aunque se han esgrimido varias razones para explicar ese retraso, no todas aplican por igual a los países de la región. En algunos casos, una hipótesis fuerte es la injerencia de los gobiernos dictatoriales o los presidencialismos de partido único (Aguilar 2004:16). En otros, como Colombia, no es clara la causa, aunque se ha propuesto que se debió a la demorada aparición de la Ciencia Política en las universidades (Roth, 2002: 12). Sin embargo, tuvo que pasar un cuarto de siglo para que la primera facultad de ciencia política[2], fundada en 1968, incluyera las políticas públicas en su currículo. La Escuela Superior de Administración Pública —creada por la Ley 19 de 1958— también se demoró en introducir tales estudios, no obstante haber sido la primera en incluirlos en algunas de sus especializaciones a finales de los años 1980 (Vargas, 1999:7).

A 20 años de la aparición del análisis de políticas públicas en el país, aún es incipiente su institucionalización académica y pública, aunque se han consolidado algunos grupos de investigación registrados en Colciencias, cuyo objeto son las políticas públicas. Sus esfuerzos investigativos se han caracterizado por la dispersión y poco impacto. Sin embargo, ya hay maestrías con enfoque específico en el tema. Se destacan algunos académicos por sus publicaciones y la comunidad académica continúa creciendo en las principales universidades. En el ámbito institucional del Estado colombiano se destaca la existencia dentro del Departamento Nacional de Planeación, DNP, de la Dirección de Evaluación de Políticas Públicas.

Es común escuchar que se habla indiscriminadamente de políticas públicas en las entidades nacionales y territoriales. Organizaciones de la sociedad civil reclaman mejores políticas y los observatorios de políticas públicas se multiplican en las principales ciudades del país (Leyva y Tabares, 2010, en éste mismo libro, para el caso de Medellín). Todo esto parece indicar que cada vez se popularizan más las políticas públicas, lo que implica retos en diferentes niveles de la sociedad. Por ejemplo para el Estado, que debe mejorar su capacidad de gestión, selección y respuesta a las demandas públicas. También es un reto para la academia, a quien corresponde ilustrar y formar a la ciudadanía, asesorar y acompañar al Estado y, a través de la investigación, mantener una constante ampliación de los horizontes del conocimiento en el área.

En relación con los retos mencionados para la academia se viene constituyendo en Medellín la Red Antioqueña de Políticas Públicas RAPP, conformada por docentes e investigadores de varias de las más importantes universidades de la ciudad, quienes se han reunido con la finalidad de construir comunidad académica local y nacional en políticas públicas, empezando por poner en común los procesos investigativos de los cuales cada uno participa. Esta publicación conjunta es uno de los primeros frutos del trabajo de la RAPP. Pone a disposición de la comunidad y de la academia algunos de los resultados de la investigación desarrollada por los participantes de la misma.

Este artículo, específicamente, enfocado en el proceso de internacionalización de Medellín, surge como contribución a una investigación mayor en desarrollo, titulada: “Administración Pública y Procesos de Internacionalización de Ciudades: el caso de Medellín 1998-2008” que, en términos generales, busca dar respuesta a la pregunta por los cambios de las estructuras administrativas necesarias para facilitar y enfrentar la acción internacional.

Si es claro que los estudios de políticas son recientes en Colombia, lo es también que se han enfocado en la acción del Estado desde el nivel nacional. Pobremente se han enfocado a las políticas sub-estatales y, dentro de éstas, apenas si empieza a vislumbrarse el estudio de la gestión internacional de las ciudades que, sin embargo, ofrece un nicho de análisis muy interesante por las múltiples dinámicas que involucra y la posibilidad de ser estudiado desde múltiples disciplinas. Por una parte es un tema de avanzada en las Relaciones Internacionales, transversalizadas tradicionalmente por el enfoque realista que tiene como unidad de análisis central al Estado, que ve como se desplaza el centro de atención a la ciudad, dando forma a lo que hoy se denomina “nuevas relaciones internacionales” con ésta como actor destacado. De otro lado, se empiezan a considerar los elementos de lo que sería el derecho local internacional (Beltrán, 2007a, 2007b), sustentados precisamente en la imparable realidad de las ciudades y los gobiernos municipales como nuevos actores del sistema internacional. De igual o mayor importancia es el tema para la Ciencia Política, la Administración Pública, la Sociología de la globalización, los estudios urbanos y la economía, por mencionar algunas de las disciplinas que guardan relación directa con el tema.

1.2. Las ciudades como actores del sistema internacional

Tal vez, una de las primeras consideraciones teóricas de las ciudades como actores centrales del sistema internacional fue la de Chadwick Alger (1977, citado por García, 1992: 25) quien, en oposición al análisis estado-céntrico del realismo en las relaciones internacionales, propuso la ciudad “como unidad de análisis de la política mundial”, en una época en la que escasamente se avizoraba el rol que iban a jugar las ciudades en la última década del siglo XX. Sobre el papel de las ciudades en la política mundial son cuatro los argumentos de Alger:

i) Son núcleos creadores de una nueva tecnología y una cultura que después se extenderá más allá de ellos.

ii) Son puntos de intersección (nodes) de los sistemas internacionales que brindan facilidades para su conexión.

iii) Son los cuarteles generales desde donde se controlan tanto el sistema internacional gubernamental, como el no gubernamental.

iv) La gente se identifica con ellas y se dirige a ellas en búsqueda de protección y apoyo.

En 1991, Saskya Sassen (1999) publicó su influyente libro “La Ciudad Global: Nueva York, Londres, tokio” en el cual introdujo el concepto de ciudad global, generando un importante giro en la investigación sociológica, urbanística y politológica sobre las ciudades. Este concepto resalta el aspecto nodal de algunas superciudades, complejamente entrelazadas, que concentran o son el paso obligado de las principales corrientes del capitalismo global: económicas y financieras, de telecomunicaciones y medios, y que tienen impactos notorios en los asuntos globales, además de concentrar grandes masas poblacionales.

Aunque éste concepto sólo aplica para unas pocas ciudades del centro y no para ciudades tipo Medellín, sucede lo que en algunas familias, el hermano menor quiere parecerse al mayor, generando dinámicas de emulación de esas grandes ciudades para atraer mayor inversión extranjera, eventos internacionales, empresas de tecnología de punta y telecomunicaciones, para ser un referente cultural y turístico, entre otras estrategias. Si bien la imitación de las ciudades globales no es igual en todos los casos de ciudades intermedias en procesos de inserción internacional, sí se encuentran características de las primeras como objetivo de las segundas. De hecho, muchos de los procesos exitosos de internacionalización de ciudades en desarrollo, cuentan con características de las ciudades globales (Salomón, 2008; Marx, 2008, para los casos de Porto Alegre y Barcelona).

En la última década del siglo XX se vio por todo el mundo cómo aumentaba el número de ciudades que empezaban a ocuparse de sus relaciones internacionales. En Colombia ya muchos municipios pequeños incluyen esa dimensión en sus planes de desarrollo (por ejemplo Sabaneta 2004-2007 o Barbosa 2008-2011 en Antioquia). Por supuesto, aún no es posible esperar que se  cumpla cabalmente la esperanza de Alger respecto a las ciudades como unidades de análisis centrales en los estudios de relaciones internacionales, pero sí es está mostrando una tendencia creciente en ese sentido, con suficientes análisis empíricos del nuevo rol de las ciudades —no solo las megalópolis, también las intermedias y las pequeñas municipalidades—. Muchas pueden ser las razones que motiven a emprender un proceso de actuación internacional, también sus formas de clasificarlas, pero para este trabajo destacan dos: las externas y las internas, las reactivas y las proactivas.

Las externas están referidas a los impactos de los cambios surgidos en el sistema internacional o a los efectos de la globalización. Las internas se entienden en el sentido de las dinámicas propias del gobierno local y su contexto, que lo pueden impulsar a emprender acciones internacionales. Ambas pueden encontrarse entrelazadas en muchos casos específicos. Las reactivas y las proactivas se relacionan igualmente con las dos anteriores. Se puede iniciar un proceso de inserción internacional como reacción a los efectos en la ciudad de lo que pasa “allá afuera” en el mundo globalizado, entendidas más en el sentido de mecanismos de defensa. Por su parte, las proactivas no indican una reacción a unas amenazas sino más bien la pre-visión de futuras posibilidades y riesgos que pueden aprovecharse o evitarse asumiendo un papel activo y planificado en el escenario internacional.

Entre los factores que han motivado la internacionalización de las ciudades latinoamericanas, se han propuesto los siguientes: internacionalización como respuesta a la crisis o parte de los cambios de modelos de desarrollo, como mecanismo para conseguir recursos y construir políticas públicas alternativas, como parte o consecuencia de la participación en circuitos económicos globales, como búsqueda de protagonismo político y para participar en la oferta de cooperación internacional Norte-Sur, entre otros (Batista, et al. 2008: 18). Más adelante propondremos algunos elementos contextuales para el caso colombiano y de Medellín.

1.3 Elementos conceptuales

Este escrito diferencia dos conceptos: i) la acción internacional fragmentaria, esporádica, desorganizada, coyuntural y sectorial y ii) la acción internacional como parte del proyecto de ciudad, estructurada en “flujos de decisiones” y recursos continuados, con perspectiva de largo plazo, capaz de involucrar como participantes activos actores representativos de las distintas dimensiones de la actividad de la ciudad, en el marco de un proceso de potenciación del desarrollo y de la calidad de vida local. Por ello se habla de la política de internacionalización.

La internacionalización de las ciudades ha sido vista tradicionalmente desde el punto de vista económico, en relación al aumento de las exportaciones de las empresas que tienen su base territorial y productiva en ellas. Esencialmente, lo que se resalta es el aumento de las transacciones comerciales, la productividad y la competitividad. Sin embargo, cada vez más se reconoce la multidimensionalidad de los procesos de internacionalización pasando de la sectorialidad a la intersectorialidad, de la acción fragmentada del sector privado a la acción triangular —entre sector público, privado y civil—, en donde sobresale la dimensión política como coordinadora, promotora, y reguladora de la actividad económica, social, cultural, tecnológica y demás.

En este trabajo, el concepto de internacionalización de las ciudades está referido al de paradiplomacia, neologismo propuesto al parecer por Soldatos en los años 1980 (en Ugalde, 2005(?)) y desarrollado por Duchacek para englobar las actividades internacionales de los gobiernos no centrales. Aclarando que es un concepto con muchos matices y variaciones de un autor a otro, aquí se utiliza la definición de Cornago (2004, citado en Romero, 2005: 56).

“[…] el involucramiento de los gobiernos subestatales en las relaciones internacionales, por medio del establecimiento de contactos formales e informales, permanentes o provisorios (ad hoc), con entidades extranjeras, públicas o privadas, con el objeto de promover resultados socioeconómicos o políticos, tanto como cualquier otra dimensión externa de su propia competencia constitucional.”

Por último, para completar un marco conceptual básico que le dé sentido a la descripción específica del proceso de internacionalización de Medellín en sus planes de desarrollo, se retoman las estrategias que Borja y Castells (1997) consideran como las más usadas por las ciudades para internacionalizarse. Según estos autores españoles las ciudades deben: i) tener una participación activa en eventos internacionales, ii) participar en asociaciones de ciudades, iii) constituir redes de ciudades, iv) participar en procesos de integración regional, y v) tener presencia directa en el sistema de cooperación internacional.

Estas estrategias, la definición citada, los factores que motivan la internacionalización y lo anteriormente expuesto constituyen el marco conceptual básico para comprender el proceso de inserción internacional de Medellín y las decisiones políticas que lo han generado y continúan impulsándolo, partiendo del seguimiento a los planes de desarrollo de la ciudad.

2. Contexto de surgimiento de la política de internacionalización de Medellín

Las circunstancias mundiales, nacionales y locales de principios de los años 1990s en las cuales pueden identificarse antecedentes, influencias y elementos causativos de la internacionalización de Medellín son variadas. Pueden clasificarse en dos tipos, las externas y las internas. En las primeras se incluyen las oleadas de cambio internacional representadas, para el caso colombiano, en procesos como la apertura, la descentralización y los procesos de integración regional. Con respecto a las internas se puede llamar la atención sobre dos elementos contextuales importantes propios de Medellín: el agotamiento del modelo industrial de la ciudad y el proceso de transición de la violencia del narcotráfico.

EL PODER CONSTITUYENTE: POLÍTICA ECOLÓGICA PARA DEFENDER LA BIODIVERSIDAD

JOSÉ M. MOJICA, ANGÉLICA ORTIZ,

ALEXANDER GÓMEZ, WILSON WALTER Y ALBEIRO PULGARÍN

Semillero de Estudiantes coordinado por el Profesor Albeiro Pulgarín, miembro de GECIPAP

Queremos agradecer en primer momento la oportunidad que nos ha dado la Revista EOLO; por permitirnos compartir reflexiones que nos lleven a defender la biodiversidad, en la búsqueda siempre inconclusa de posibilidades históricas que garanticen una administración de las ciudades con un enfoque ambiental, respecto a los recursos naturales y la diversidad territorial. Desde nuestros estudios en ciencia política vemos que pueden aportarse algunas herramientas que ayuden a pensar alternativas para la construcción de un futuro habitable en nuestro planeta, con el objeto de realizar las acciones necesarias para afrontar el desastre ambiental que experimentamos hoy.

Madre Tierra Para que la Madre Tierra no muera volvamos a danzar alrededor del Sol y de la Luna la danza del cóndor la serpiente el venado dejemos que nuestros corazones se desborden en cataclismos y engendremos el vacío con nuestras palabras dialoguemos en círculo, en el día y en media luna, en la noche hablemos en tiempo de ayer de ahora y de mañana con nuestros Yayas y nuestros Wawas encendamos con nuestro futuro

los contornos de todos los caminos avancemos como águilas a través de todas las vicisitudes e imprimamos en ellas la armonía de nuestros sueños Vigilemos con los más sofisticados radares la integridad de sus venas su aliento, su espíritu sus manos, sus manos constructoras del futuro del sueño la ternura del hermoso murmullo de la vida. Ariruma Kowii (Nación Quechua, Ecuador)

PENSAR EN UNA POLÍTICA ECOLÓGICA

Uno de los principales problemas que trae consigo la epistemología moderna, es decir, el estudio teórico del conocimiento, radica en negar toda mirada de conjunto de la vida. Ha clasificado, por un lado, las ciencias exactas y, por otro, las ciencias sociales, como si tratara de dividir las ciencias y prácticas sociales siempre en esferas diferentes sin nada en común, sin una relación mutua, sin un fin ni proyecto de afirmación de la vida del ser humano y del mundo mismo. Así, por ejemplo, ha mostrado muchas veces como totalmente distintas y dispares las relaciones comunes que pueden establecerse entre la ecología y la política.

Esta epistemología moderna afirma un único método de adquisición de saberes, que termina por desconocer múltiples posibilidades en la creación del pensamiento y del saber humano, más aun, niega toda posibilidad de movimiento de conjunto. Esto significa, que la negación del movimiento de conjunto por esta epistemología moderna, lleva a omitir las relaciones entre los hombres y la naturaleza, las cuales establecen un escenario antropológico a través de una concepción que integra el mundo desde las múltiples interacciones, que constituyen el hábitat de todas las especies del planeta.

Mas, por otro lado, este no es simplemente el problema pues se terminaría aceptándose de una u otra forma que la clasificación de la epistemología es la única que debería solucionarse, la misma que fragmenta todo lo que rodea y está en el mundo. El problema real es de gran magnitud. Lo que está en juego somos los seres mismos en nuestro hábitat. Las necesidades y problemas que el mundo presenta como desafío al ser humano le exigen a éste la búsqueda de esa conexión perdida, de ese movimiento de conjunto, de ese proyecto común que afirme la vida en todo su esplendor sin negación ni fragmentación alguna. Todo ello, sin embargo, consiste en cómo realizar las posibilidades efectivas de tratar el deterioro del medio ambiente que se ha creado en nuestro entorno, en el hábitat, en el ecosistema.

Ahora bien, es un movimiento de conjunto el que puede ser una solución efectiva, donde la tierra es el lugar donde se manifiesta la vida y la muerte en toda su plenitud. Pues nadie negaría hoy, por ejemplo, en el caso de extinción o muerte de un ser viviente, cuando realmente éste muere, todo rastro de vida desaparece en él, es decir, todo lo que en la modernidad se llama diversidad biológica o todo lo que lo constituye internamente deja de vivir: muere su vida molecular, subcelular, celular, tisular, organológico, individual, poblacional, etc. Mientras que por otro lado, si le afirmamos la vida a este ser y la conservamos, todo en él sin exclusión alguna, vivirá. Así, pues, la muerte y la vida son movimientos de conjunto, sin embargo, está en cada ser humano elegir ya sea el movimiento de muerte o de vida; si elige el de muerte todo en él estará destinado a la muerte, pero si por el contrario, elige el de la vida, será él mismo el que vive.   

Es en este sentido que la ecología y la política, tomando la elección por la afirmación de la vida, no se excluyen mutuamente sino todo lo contrario, se integran en la necesidad de comprender el mundo, en la búsqueda siempre inconclusa de acciones para afrontar el mejoramiento y preservación de ésta, de la vida, en la que está inserta el ser humano mismo. La ecología estudia el ambiente de todos los seres vivientes, sus interacciones y sus fenómenos vitales, y obviamente, el ser humano hace parte de este conocimiento. La política aborda las relaciones interpersonales de los hombres, sus relaciones de poder, las formas de construcción de sociedad y, por lo tanto, las acciones de intervención que éstos hacen consciente e inconscientemente a su medio ambiente, a su hábitat, a su ecosistema. Así, por ejemplo, si el ser humano destruye su hábitat, su lugar de pertenencia, su territorio, su ecosistema y todo su entorno es claro que, sin desconocer a los otros seres vivientes que habitan la tierra, el mayor afectado es el mismo ser humano. De aquí que cuando algo comienza a estropearse en la tierra, la ecología y la política, se tengan que preocupar mutuamente con ahínco en buscar soluciones no solamente posibles sino efectivas, o sea, radicales, con una mirada de conjunto de afirmación de la vida.