lunes, 25 de abril de 2011

LA POLÍTICA DE INTERNACIONALIZACIÓN DE MEDELLÍN

Nota: Este artículo se escribió como contribución a la investigación: Administración Pública y Procesos de Internacionalización de Ciudades: el caso de Medellín 1998-2008, que fue desarrollada por el Grupo de Estudios en Ciencia Política y Administración Pública de la Universidad Nacional de Colombia, sede Medellín, entre 2009-2010. El artículo se publicó en el libro LA INVESTIGACIÓN DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS: CONTRIBUCIONES DESDE LA ACADEMIA, publicado por la Red Antioqueña de Políticas Públicas. 



Juan Guillermo Vieira[1]

Resumen

El proceso de internacionalización de la ciudad de Medellín es una propuesta política y de gestión novedosa en Colombia. Este trabajo explora el concepto y la práctica de la internacionalización, así como el contexto en el que surgió como tema de ciudad. Se estudian los Planes de Desarrollo municipales desde el periodo 1995 - 1997 hasta el periodo 2008 – 2011, identificando los principales momentos, características y énfasis de dicho proceso. Se describe y analiza la forma en que el tema de la internacionalización se insertó en la agenda formal de la ciudad, cuáles han sido las decisiones y estrategias determinantes de su actual configuración, sus componentes y características principales y los elementos sobresalientes de su implementación. Por último, se avanza en algunos aspectos a tener en cuenta para una futura evaluación de la misma y se presentan las conclusiones.

1. Consideraciones iniciales

1.1 Los estudios de políticas públicas y el análisis de la gestión internacional de las ciudades en Colombia

Latinoamérica llegó tarde a los estudios de políticas públicas. Aunque se han esgrimido varias razones para explicar ese retraso, no todas aplican por igual a los países de la región. En algunos casos, una hipótesis fuerte es la injerencia de los gobiernos dictatoriales o los presidencialismos de partido único (Aguilar 2004:16). En otros, como Colombia, no es clara la causa, aunque se ha propuesto que se debió a la demorada aparición de la Ciencia Política en las universidades (Roth, 2002: 12). Sin embargo, tuvo que pasar un cuarto de siglo para que la primera facultad de ciencia política[2], fundada en 1968, incluyera las políticas públicas en su currículo. La Escuela Superior de Administración Pública —creada por la Ley 19 de 1958— también se demoró en introducir tales estudios, no obstante haber sido la primera en incluirlos en algunas de sus especializaciones a finales de los años 1980 (Vargas, 1999:7).

A 20 años de la aparición del análisis de políticas públicas en el país, aún es incipiente su institucionalización académica y pública, aunque se han consolidado algunos grupos de investigación registrados en Colciencias, cuyo objeto son las políticas públicas. Sus esfuerzos investigativos se han caracterizado por la dispersión y poco impacto. Sin embargo, ya hay maestrías con enfoque específico en el tema. Se destacan algunos académicos por sus publicaciones y la comunidad académica continúa creciendo en las principales universidades. En el ámbito institucional del Estado colombiano se destaca la existencia dentro del Departamento Nacional de Planeación, DNP, de la Dirección de Evaluación de Políticas Públicas.

Es común escuchar que se habla indiscriminadamente de políticas públicas en las entidades nacionales y territoriales. Organizaciones de la sociedad civil reclaman mejores políticas y los observatorios de políticas públicas se multiplican en las principales ciudades del país (Leyva y Tabares, 2010, en éste mismo libro, para el caso de Medellín). Todo esto parece indicar que cada vez se popularizan más las políticas públicas, lo que implica retos en diferentes niveles de la sociedad. Por ejemplo para el Estado, que debe mejorar su capacidad de gestión, selección y respuesta a las demandas públicas. También es un reto para la academia, a quien corresponde ilustrar y formar a la ciudadanía, asesorar y acompañar al Estado y, a través de la investigación, mantener una constante ampliación de los horizontes del conocimiento en el área.

En relación con los retos mencionados para la academia se viene constituyendo en Medellín la Red Antioqueña de Políticas Públicas RAPP, conformada por docentes e investigadores de varias de las más importantes universidades de la ciudad, quienes se han reunido con la finalidad de construir comunidad académica local y nacional en políticas públicas, empezando por poner en común los procesos investigativos de los cuales cada uno participa. Esta publicación conjunta es uno de los primeros frutos del trabajo de la RAPP. Pone a disposición de la comunidad y de la academia algunos de los resultados de la investigación desarrollada por los participantes de la misma.

Este artículo, específicamente, enfocado en el proceso de internacionalización de Medellín, surge como contribución a una investigación mayor en desarrollo, titulada: “Administración Pública y Procesos de Internacionalización de Ciudades: el caso de Medellín 1998-2008” que, en términos generales, busca dar respuesta a la pregunta por los cambios de las estructuras administrativas necesarias para facilitar y enfrentar la acción internacional.
Si es claro que los estudios de políticas son recientes en Colombia, lo es también que se han enfocado en la acción del Estado desde el nivel nacional. Pobremente se han enfocado a las políticas sub-estatales y, dentro de éstas, apenas si empieza a vislumbrarse el estudio de la gestión internacional de las ciudades que, sin embargo, ofrece un nicho de análisis muy interesante por las múltiples dinámicas que involucra y la posibilidad de ser estudiado desde múltiples disciplinas. Por una parte es un tema de avanzada en las Relaciones Internacionales, transversalizadas tradicionalmente por el enfoque realista que tiene como unidad de análisis central al Estado, que ve como se desplaza el centro de atención a la ciudad, dando forma a lo que hoy se denomina “nuevas relaciones internacionales” con ésta como actor destacado. De otro lado, se empiezan a considerar los elementos de lo que sería el derecho local internacional (Beltrán, 2007a, 2007b), sustentados precisamente en la imparable realidad de las ciudades y los gobiernos municipales como nuevos actores del sistema internacional. De igual o mayor importancia es el tema para la Ciencia Política, la Administración Pública, la Sociología de la globalización, los estudios urbanos y la economía, por mencionar algunas de las disciplinas que guardan relación directa con el tema.

1.2. Las ciudades como actores del sistema internacional

Tal vez, una de las primeras consideraciones teóricas de las ciudades como actores centrales del sistema internacional fue la de Chadwick Alger (1977, citado por García, 1992: 25) quien, en oposición al análisis estado-céntrico del realismo en las relaciones internacionales, propuso la ciudad “como unidad de análisis de la política mundial”, en una época en la que escasamente se avizoraba el rol que iban a jugar las ciudades en la última década del siglo XX. Sobre el papel de las ciudades en la política mundial son cuatro los argumentos de Alger:
i) Son núcleos creadores de una nueva tecnología y una cultura que después se extenderá más allá de ellos.
ii) Son puntos de intersección (nodes) de los sistemas internacionales que brindan facilidades para su conexión.
iii) Son los cuarteles generales desde donde se controlan tanto el sistema internacional gubernamental, como el no gubernamental.
iv) La gente se identifica con ellas y se dirige a ellas en búsqueda de protección y apoyo.

En 1991, Saskya Sassen (1999) publicó su influyente libro “La Ciudad Global: Nueva York, Londres, tokio” en el cual introdujo el concepto de ciudad global, generando un importante giro en la investigación sociológica, urbanística y politológica sobre las ciudades. Este concepto resalta el aspecto nodal de algunas superciudades, complejamente entrelazadas, que concentran o son el paso obligado de las principales corrientes del capitalismo global: económicas y financieras, de telecomunicaciones y medios, y que tienen impactos notorios en los asuntos globales, además de concentrar grandes masas poblacionales.
Aunque éste concepto sólo aplica para unas pocas ciudades del centro y no para ciudades tipo Medellín, sucede lo que en algunas familias, el hermano menor quiere parecerse al mayor, generando dinámicas de emulación de esas grandes ciudades para atraer mayor inversión extranjera, eventos internacionales, empresas de tecnología de punta y telecomunicaciones, para ser un referente cultural y turístico, entre otras estrategias. Si bien la imitación de las ciudades globales no es igual en todos los casos de ciudades intermedias en procesos de inserción internacional, sí se encuentran características de las primeras como objetivo de las segundas. De hecho, muchos de los procesos exitosos de internacionalización de ciudades en desarrollo, cuentan con características de las ciudades globales (Salomón, 2008; Marx, 2008, para los casos de Porto Alegre y Barcelona).
En la última década del siglo XX se vio por todo el mundo cómo aumentaba el número de ciudades que empezaban a ocuparse de sus relaciones internacionales. En Colombia ya muchos municipios pequeños incluyen esa dimensión en sus planes de desarrollo (por ejemplo Sabaneta 2004-2007 o Barbosa 2008-2011 en Antioquia). Por supuesto, aún no es posible esperar que se  cumpla cabalmente la esperanza de Alger respecto a las ciudades como unidades de análisis centrales en los estudios de relaciones internacionales, pero sí es está mostrando una tendencia creciente en ese sentido, con suficientes análisis empíricos del nuevo rol de las ciudades —no solo las megalópolis, también las intermedias y las pequeñas municipalidades—. Muchas pueden ser las razones que motiven a emprender un proceso de actuación internacional, también sus formas de clasificarlas, pero para este trabajo destacan dos: las externas y las internas, las reactivas y las proactivas.
Las externas están referidas a los impactos de los cambios surgidos en el sistema internacional o a los efectos de la globalización. Las internas se entienden en el sentido de las dinámicas propias del gobierno local y su contexto, que lo pueden impulsar a emprender acciones internacionales. Ambas pueden encontrarse entrelazadas en muchos casos específicos. Las reactivas y las proactivas se relacionan igualmente con las dos anteriores. Se puede iniciar un proceso de inserción internacional como reacción a los efectos en la ciudad de lo que pasa “allá afuera” en el mundo globalizado, entendidas más en el sentido de mecanismos de defensa. Por su parte, las proactivas no indican una reacción a unas amenazas sino más bien la pre-visión de futuras posibilidades y riesgos que pueden aprovecharse o evitarse asumiendo un papel activo y planificado en el escenario internacional.
Entre los factores que han motivado la internacionalización de las ciudades latinoamericanas, se han propuesto los siguientes: internacionalización como respuesta a la crisis o parte de los cambios de modelos de desarrollo, como mecanismo para conseguir recursos y construir políticas públicas alternativas, como parte o consecuencia de la participación en circuitos económicos globales, como búsqueda de protagonismo político y para participar en la oferta de cooperación internacional Norte-Sur, entre otros (Batista, et al. 2008: 18). Más adelante propondremos algunos elementos contextuales para el caso colombiano y de Medellín.

1.3 Elementos conceptuales

Este escrito diferencia dos conceptos: i) la acción internacional fragmentaria, esporádica, desorganizada, coyuntural y sectorial y ii) la acción internacional como parte del proyecto de ciudad, estructurada en “flujos de decisiones” y recursos continuados, con perspectiva de largo plazo, capaz de involucrar como participantes activos actores representativos de las distintas dimensiones de la actividad de la ciudad, en el marco de un proceso de potenciación del desarrollo y de la calidad de vida local. Por ello se habla de la política de internacionalización.
La internacionalización de las ciudades ha sido vista tradicionalmente desde el punto de vista económico, en relación al aumento de las exportaciones de las empresas que tienen su base territorial y productiva en ellas. Esencialmente, lo que se resalta es el aumento de las transacciones comerciales, la productividad y la competitividad. Sin embargo, cada vez más se reconoce la multidimensionalidad de los procesos de internacionalización pasando de la sectorialidad a la intersectorialidad, de la acción fragmentada del sector privado a la acción triangular —entre sector público, privado y civil—, en donde sobresale la dimensión política como coordinadora, promotora, y reguladora de la actividad económica, social, cultural, tecnológica y demás.
En este trabajo, el concepto de internacionalización de las ciudades está referido al de paradiplomacia, neologismo propuesto al parecer por Soldatos en los años 1980 (en Ugalde, 2005(?)) y desarrollado por Duchacek para englobar las actividades internacionales de los gobiernos no centrales. Aclarando que es un concepto con muchos matices y variaciones de un autor a otro, aquí se utiliza la definición de Cornago (2004, citado en Romero, 2005: 56).
“[…] el involucramiento de los gobiernos subestatales en las relaciones internacionales, por medio del establecimiento de contactos formales e informales, permanentes o provisorios (ad hoc), con entidades extranjeras, públicas o privadas, con el objeto de promover resultados socioeconómicos o políticos, tanto como cualquier otra dimensión externa de su propia competencia constitucional.”

Por último, para completar un marco conceptual básico que le dé sentido a la descripción específica del proceso de internacionalización de Medellín en sus planes de desarrollo, se retoman las estrategias que Borja y Castells (1997) consideran como las más usadas por las ciudades para internacionalizarse. Según estos autores españoles las ciudades deben: i) tener una participación activa en eventos internacionales, ii) participar en asociaciones de ciudades, iii) constituir redes de ciudades, iv) participar en procesos de integración regional, y v) tener presencia directa en el sistema de cooperación internacional.
Estas estrategias, la definición citada, los factores que motivan la internacionalización y lo anteriormente expuesto constituyen el marco conceptual básico para comprender el proceso de inserción internacional de Medellín y las decisiones políticas que lo han generado y continúan impulsándolo, partiendo del seguimiento a los planes de desarrollo de la ciudad.

2. Contexto de surgimiento de la política de internacionalización de Medellín

Las circunstancias mundiales, nacionales y locales de principios de los años 1990s en las cuales pueden identificarse antecedentes, influencias y elementos causativos de la internacionalización de Medellín son variadas. Pueden clasificarse en dos tipos, las externas y las internas. En las primeras se incluyen las oleadas de cambio internacional representadas, para el caso colombiano, en procesos como la apertura, la descentralización y los procesos de integración regional. Con respecto a las internas se puede llamar la atención sobre dos elementos contextuales importantes propios de Medellín: el agotamiento del modelo industrial de la ciudad y el proceso de transición de la violencia del narcotráfico.

La apertura económica es un tema que desborda el objeto de este artículo. Sin embargo, se menciona como punto de partida para la determinación del contexto en el cual empiezan a emerger las primeras dinámicas institucionales internacionalizadoras. La oleada de la apertura se sintió en toda Latinoamérica, todos los gobiernos de la región gestionaron transformaciones internas, unas más radicales que otras, para acomodarse a los lineamientos del Banco Mundial (BM), el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Consenso de Washington. Colombia  no fue la excepción, a Cesar Gaviria (1990-1994) le correspondió impulsar el paso del proteccionismo al libre cambio, eliminando aranceles y demás barreras al intercambio internacional de productos, incentivando la inversión privada nacional y extranjera, promoviendo la competencia internacional de las empresas nacionales, entre otras acciones. La apertura fue un proceso eminentemente económico. No obstante, también estuvo acompañada de cambios políticos importantes, más en el caso colombiano, en donde coincidió con el cambio de Constitución Política. La reforma aperturista estaba impulsada por el modelo neoliberal que en lo político proponía la reducción del estado a través de ajustes fiscales y reformas estructurales de la administración pública. Además asumía las prácticas privadas en el sector público, de la mano ideológica del New Public Management aplicado del mismo modo que la apertura, sin reflexión y racionalidad ecléctica que permitiera avanzar paulatina y selectivamente en su aplicación.
No obstante que la descentralización tiene una dimensión económica muy importante, al menos en su aspecto fiscal, por lo que podría incluirse en las reformas ligadas a la apertura económica, es más sensato mirarla como un proceso paralelo que, en Colombia, incluso se manifestó con anterioridad a las reformas aperturistas y que además tiene otras dimensiones, especialmente la política y la administrativa, que juntas constituyen un elemento explicativo importante como causa motivadora de la internacionalización de Medellín. La elección popular de alcaldes y gobernadores y la cesión por parte del Estado a éstas nuevas autoridades, del manejo de los servicios públicos, las políticas sociales de salud, educación, deporte, recreación, agua y saneamiento básico, son las medidas más importantes del cambio político administrativo que vivieron las ciudades colombianos hace poco menos de 20 años, viéndose obligadas a mejorar los niveles de gestión de sus recursos y a ser creativos en las medidas diseñadas para abordar sus problemáticas locales. En esta línea se justifica la acción internacional de los gobiernos locales como alternativa a las condiciones definidas por el gobierno nacional.
De otro lado, las dinámicas de integración económica de los países latinoamericanos fueron también una fuente de roce internacional para las localidades, lo que les permitía actuar en el marco legal de los acuerdos internacionales.
Otros dos hechos que son característicos de la ciudad de Medellín a principios de los años 1990, y que sirven para contextualizar y justificar el nacimiento de la política de internacionalización son el creciente deterioro de la base económica de la ciudad (sustentada en la industria), y la transición de la nefasta época del narcotráfico de los años 1980 que, de alguna forma, termina con la muerte de Pablo Escobar en 1993. Ambos acontecimientos se unen en la necesidad de repensar la dinámica socio-económica de la ciudad y generar una estrategia que utilice una serie de políticas para cambiar el deterioro social y cultural causado por el legado del narcotráfico pero que a su vez reconfiguren y hagan parte de una estrategia más amplia, de un nuevo modelo de desarrollo local más enfocado en los servicios. Así se ataca la necesidad urgente de mirar nuevas perspectivas económicas y de impulsar una dinámica social diferente, y la internacionalización es una estrategia adecuada en tal marco. Además, el contexto internacional lo favorece.

3. La internacionalización de Medellín en sus planes de Desarrollo

3.1. ¿Cómo empezó todo?

La teoría del análisis secuencial de políticas dice que una política empieza con la existencia de un problema, su definición y su inclusión en la agenda (Aguilar, 1992). ¿Se cumple este requisito para el caso de la política de internacionalización de Medellín? ¿Cuál fue el problema que le dio inicio y cómo se definió? ¿Hay claridad sobre la inserción de esta política en la agenda de gobierno de la ciudad? Éstas y otras preguntas se generan al ver la teoría sobre políticas públicas contrastada con la realidad del surgimiento de los problemas públicos y las formas en que son atendidos por las autoridades de gobierno. El estudio de los planes de desarrollo será la guía para buscar las respuestas de las preguntas formuladas.
Se habló arriba de la apertura económica con la intención de resaltarla como el antecedente principal y contexto de la internacionalización de Medellín. Puesto el tema de la internacionalización (económica) en la agenda gubernamental nacional, los departamentos, regiones y ciudades principales emprendieron casi que inmediatamente procesos encaminados a poner en práctica sus lineamientos, principalmente para definir sus niveles de productividad y competitividad, ya que en últimas éstas constituyen la base de la internacionalización del país —al menos desde la perspectiva economicista—.
La firma Monitor fue contratada por las Cámaras de Comercio y el Gobierno Nacional en 1992 con el fin de avanzar en la definición de la competitividad de algunos sectores de la industria nacional. Este estudio, conocido como el “Estudio Nacional de Competitividad” o “Informe Monitor”, publicado en 1993, significó la irrupción de este tema en la opinión pública, dando nacimiento al Consejo Nacional de Competitividad y la Consejería Presidencial para la Competitividad, base del actual Sistema Nacional de Competitividad.
En 1995, las ciudades de Cali, Barranquilla, Bucaramanga, Cartagena y Medellín contrataron una nueva consultoría con la firma Monitor. A la capital antioqueña le fue entregado el informe “La Ventaja Competitiva de Medellín”, que empieza con una crítica al proceso aperturista y un diagnóstico poco esperanzador de la situación, del momento y de los distintos sectores de la economía del país, intentando mostrar la internacionalización como el paso siguiente para superar las consecuencias negativas de la apertura, con base en una estrategia de competitividad y productividad sustentada territorialmente (Monitor, 1995).
En ese documento, la internacionalización, usada en sentido restringido, es un asunto de ampliación de la productividad y de mercado para unos sectores específicos de la economía regional —específicamente de Medellín y municipios colindantes—, entre ellos: bienes de capital, flores, jugos de concentrados de frutas, artes gráficas, cueros, textiles y turismo. Para cada sector se dieron unas recomendaciones, que son las que ocupan la mayor parte del informe. En la actualidad, algunos de estos sectores hacen parte de los cluster en los que se sustenta, en gran medida, la dimensión económica del proceso de internacionalización de Medellín. Otros perdieron su potencial y apenas constituyen subrenglones de la economía local.
Así pues, en aquel momento había en el orden nacional, dos líneas gubernamentales: la aperturista y la internacionalizadora, estrechamente interrelacionadas. Ambas configuran en gran medida el telón de fondo de la argumentación sobre la “problemática” que sustenta la inserción lenta pero continuada, del tema de la internacionalización en la agenda gubernamental de Medellín.

3.2. Los Planes de Desarrollo[1]

3.2.1. Plan de Desarrollo 1995 - 1997: Sergio Naranjo

No es casual el hecho de que el primer plan de desarrollo de la ciudad, 1995 - 1997, después de emitida la Ley 152 de 1994 que los reglamenta, incluya la internacionalización en sus lineamientos de política, aunque no se desarrolla como programa específico dentro del mismo. Es de suponer que los informes Monitor de 1993 tuvieron una amplia difusión y que de esta forma llegaron a los planeadores municipales, incluyendo algunos de los temas y recomendaciones allí resaltados.
Sin embargo, para el caso de Medellín, la influencia no fue tan marcada como podría esperarse, debido a la coyuntura social determinada por los lastres de la violencia del narcotráfico, que por aquel tiempo aún se sentían con intensidad en la ciudad. Esta hipótesis adquiere sentido al mirar los ejes del plan de desarrollo de 1995, que destaca como prioridades el tema de seguridad, el empleo y la inversión social, en ese mismo orden, pero tal vez con más énfasis el primer tema, reflejado en afirmaciones como: “El Plan busca consolidar una ciudad pacífica y segura como base para proyectar la prosperidad económica y social” (1995: 4). Así se establece claramente la jerarquización de intereses, estando aún muy en el fondo el tema de la internacionalización. No obstante, dice el plan mencionado en sus lineamientos de política: “La construcción de la ciudad deseable y posible con visión de futuro debe partir del reconocimiento del entorno económico y político mundial en que vivimos, antes de evaluar nuestras propias condiciones y definir las estrategias para el corto, mediano y largo plazo.”
“Hoy, el mundo vive dentro de un marco de globalización y de internacionalización de la economía. Esto significa que se produce para un solo mercado mundial, en el cual hay que entrar a competir y donde las fronteras nacionales se han debilitado sustancialmente, para dar origen a los bloques multinacionales.”
“De aquí nace la ineludible necesidad de manejar una concepción de ciudad enfocada a la competitividad, la internacionalización, la modernización, todo lo cual requiere un soporte en el mejoramiento de la calidad de vida y un nuevo esquema de gobernabilidad, sustentado en la descentralización y el liderazgo compartido” (1995: 2).
Queda la impresión de una concepción del desarrollo y el mejoramiento de la calidad de vida en función de la internacionalización de la economía, en vez de una concepción de la internacionalización para el mejoramiento de los niveles de calidad de vida y el desarrollo.
A continuación, el Plan manifiesta la necesidad de favorecer la iniciativa privada, de mantener un clima de estabilidad que atraiga la inversión, de “impulsar la modernización económica de la ciudad, favoreciendo la productividad urbana, con miras a consolidar la ciudad como una urbe internacional, competitiva, pacífica y convivente” (1995: 5). El discurso de la competitividad, de moda por aquellos años, colorea claramente parte del discurso del plan de desarrollo, sólo limitado por la coyuntura social de la ciudad determinada por la violencia del narcotráfico.
Para favorecer el logro de los objetivos en materia de apertura económica e internacionalización el Plan de Desarrollo 1995-1997, propuso crear la Consejería Económica a la cual le asignó, entre otras tareas, que se ocupara (1995: 33):
i) “[..] del diseño de una estrategia competitiva para Medellín frente a la apertura y la internacionalización, con el fin de anticipar los efectos negativos y aprovechar al máximo las fortalezas de la ciudad.”
ii) “Coordinar las acciones tendientes a propiciar la localización competitiva de empresas internacionales en la ciudad de Medellín.”
iii) “Constituir el Centro Internacional de Negocios en el Palacio de Exposiciones y Convenciones, que servirá de base de operaciones para la recepción de inversionistas extranjeros y plataforma de las empresas locales en el mercado mundial.”
iv) “Diseñar un plan educativo de largo plazo que permita articular el propósito de aumentar coberturas con un gran programa de educación para la internacionalización en todos los colegios y universidades de la ciudad”.
Algunas de estas propuestas se desarrollaron y estructuraron en planes posteriores. Viéndolo en perspectiva, el problema que define la política de internacionalización de Medellín no estaba claro en 1995 y mucho menos estaba definido. Es de resaltar la inclusión inicial de ideas generales relacionadas con internacionalización económica en el plan de desarrollo, generales por el hecho de que no constituían el centro de atención gubernamental. Aunque la temática se movía en el ambiente, todavía era un asunto muy prematuro que, por ejemplo, no
se ve reflejado en ninguno de los títulos o subtítulos del Plan de Desarrollo mencionado y menos en sus contenidos.

3.2.2. Plan de Desarrollo 1998 - 2000: Juan Gómez Martínez

Algunos pasos más adelante va el Plan de Desarrollo de 1998-2000 “Por una Ciudad más Humana”. Aunque mantiene la perspectiva economicista de la internacionalización, las propuestas son más concretas y se insertan específicamente en varias partes del Plan, destacando su inclusión en la parte estratégica. Algunas se convirtieron posteriormente en eje del proceso de internacionalización de Medellín, como se mostrará más adelante.
Este Plan de Desarrollo está compuesto de las siguientes partes: Fundamentos, componente estratégico y plan trienal de inversiones. En los fundamentos la importancia dedicada al tema de internacionalización es evidente, destacando las posibilidades y retos de la globalización. Por ejemplo:
“[…] los gobiernos locales empiezan a entender que la ciudad, como territorio de convergencia entre lo global y lo local, solo se hace viable en el marco de un “proyecto de futuro” que haga posible el equilibrio entre la competitividad, entendida esta como la capacidad de la ciudad para insertarse en los flujos de la economía mundial […]” (1998: 8).
En el mismo sentido, los fundamentos del Plan contienen un subtítulo sobre la importancia de fortalecer las condiciones de atractividad de la ciudad, proponiendo dos estrategias concretas: En su momento, el apoyo a la consecución de la sede de los Juegos Panamericanos de 2003 y aumentar esfuerzos para hacer del Palacio de Exposiciones y Convenciones la “plataforma de internacionalización de los productos y servicios de la ciudad” (1998: 10). Esta última propuesta, que se desarrolla en el componente estratégico, también había sido mencionada en el plan anterior.
La segunda parte de los fundamentos aborda la articulación territorial regional y nacional, destacando los subtítulos “Medellín y Antioquia: un destino común” y “Ciudad Región: un nuevo horizonte de concertación”, en los cuales se destaca la posición estratégica de la ciudad y sus capacidades para la internacionalización, así como la necesidad de que se conecte con los niveles regional y nacional del Estado colombiano. Sin embargo, el núcleo de las propuestas está en el componente estratégico del Plan, en el cual se presentan los objetivos estratégicos, cinco en total, de los cuales interesa específicamente el cuarto, titulado “Desarrollo Económico y Competitividad”. Este objetivo busca “Promover un desarrollo económico y una plataforma competitiva que, a partir de la integración de Medellín con la región metropolitana, en el contexto departamental, nacional e internacional, le permitan a la ciudad mejores niveles de equidad y cohesión social” (1998: 107).
El argumento subyacente es la inevitabilidad de la globalización y las transformaciones que implica en las estructuras locales, por lo que se impulsa la competitividad como la única forma de integrarse en la economía mundial. Medellín y las principales ciudades de Colombia constituyen la plataforma de internacionalización del Estado colombiano. Una ciudad abierta al mundo, protagonista del crecimiento económico del país, con mayor flujo de negocios internacionales, amplio flujo turístico, mayor inversión extranjera, entre otras aspiraciones, sintetizadas en mayor competitividad, es el fin del Plan de Desarrollo en materia de internacionalización, expresado en los programas que propone en su objetivo cuarto, como se muestra a continuación.
Que el objetivo cuatro incluya el tema de la internacionalización de forma explícita es un avance importante en la puesta en agenda del tema en Medellín. Sin embargo, lo hace desde el punto de vista del comercio exterior y la balanza comercial y lo presenta muy someramente, dedicándole los tres programas que se transcriben a continuación por su importancia en el análisis del avance que la política de internacionalización de Medellín muestra en perspectiva de largo plazo:
“Política Internacional para Medellín. Con la participación activa del sector privado, la administración municipal emprenderá un programa de promoción internacional de la ciudad como un sitio adecuado para invertir, vivir y hacer negocios. Dentro de este programa se plantean las siguientes metas:
·         Impulsar 2 encuentros empresariales de carácter internacional por año.
·         Invitar a los 5 periodistas más importantes de cada uno de los 10 principales socios comerciales de Antioquia, para que se conviertan en testigos ante el mundo de las nuevas realidades que vive hoy Medellín.

Posicionamiento de la Imagen de la Ciudad y Fortalecimiento del Turismo. Para la administración es fundamental fortalecer la función pública de promoción nacional e internacional de la ciudad. Basados en este concepto se pretende que Medellín para el año 2000 se encuentre posicionada como una ciudad de alta calidad en la prestación de servicios.
Con tal fin se proponen alianzas entre Gobierno Municipal, sector mixto, el Consejo Superior de Turismo, los Facilitadores Turísticos, el Comité de Capacitación Turística y el sector privado interesado en el turismo, para la realización conjunta de actividades.
Así mismo se propone mejorar la imagen de la ciudad a través de una red de voceros en el exterior, fortalecer los programas de capacitación, formación y orientación turística, afianzar las relaciones con las ciudades hermanas para planes de cooperación y adaptar la oficina de Fomento y Turismo a las necesidades del mundo actual que le permita enfrentar el reto de la
competitividad.
Promoción Internacional de la Ciudad. Poner en funcionamiento durante los primeros 6 meses de gobierno, la Oficina de Asuntos Internacionales” (1998:112).
No obstante, el énfasis económico de la inserción global, el Plan intentó incluirla en una estrategia integral de desarrollo: “La democracia, los derechos humanos, la calidad de vida, la distribución del ingreso y la equidad en las oportunidades para acceder a la educación, entre otros, son los propósitos de toda comunidad que aspire a ingresar con éxito a un mundo global” (1998: 108).
Además, el Plan captura algunas importantes tendencias del momento como, por ejemplo, la desindustrialización de Medellín, la irrupción de los servicios como renglón de la economía a destacarse en el siglo XXI y la necesidad de mayores desarrollos en ciencia y tecnología. Sin embargo, no es suficiente hacer depender de la globalización casi todo el desarrollo económico de la ciudad, descuidando las propuestas de desarrollo desde adentro o generación de dinámicas económicas propias con base territorial y cultural en la ciudad, tendientes, por supuesto, a armonizarse con las macrotendencias internacionales.
En perspectiva de política pública este Plan de Desarrollo (1998 - 2000) manifiesta más claramente la inscripción en la agenda gubernamental del tema de la internacionalización. Como sucede en muchas políticas en Colombia, contrariando la teoría del modelo secuencial, parece darse antes de la definición clara del problema su inscripción en la agenda, incluso se avanza en etapas de formulación y en ciertos aspectos de implementación. Sin embargo, se parte tácitamente de la asunción de la existencia de un problema o, más bien, de la anticipación a posibles problemas derivados de la no internacionalización de Colombia como quedar relegados y aislados del mercado global.
Para terminar el análisis del Plan de Desarrollo 1998 - 2000 se sintetizan algunas de sus principales propuestas en materia de internacionalización, por considerar que de una u otra forma recibieron continuidad, constituyéndose en parte muy importante del proceso de internacionalización de Medellín visto en su totalidad. Se destacan: mejorar las condiciones de atractividad de la ciudad, avanzar en la creación de una política de internacionalización (muy económica), mercadear la ciudad internacionalmente, avanzar en la interconexión de la ciudad con la región y con el país, convertir el Palacio de Exposiciones en eje de la internacionalización empresarial, entre otras.

3.2.3. El Plan de Desarrollo 2001 - 2003: Luis Pérez Gutiérrez

El Plan de Desarrollo, 2001 - 2003, “Medellín Competitiva”, significa el culmen del tema de la competitividad en las estrategias de desarrollo de la ciudad. Por un lado, se observa que la atención prestada por las distintas administraciones a este tema ha tenido un progreso que alcanza su más alto nivel en el 2001-2003 y, por el otro, que el tema empieza a perder importancia a partir del Plan 2004-2007.
Que el nombre de éste plan sea “Medellín Competitiva” muestra precisamente la evolución que ha tenido el tema de la competitividad hasta hacer parte del título del Plan, y la importancia que se le sigue dando después de 8 años de su irrupción en la opinión pública nacional con los informes Monitor. A pesar del tema no perder vigencia en todos estos años la presentación de éste Plan de Desarrollo manifiesta, hablando de Medellín, lo siguiente: “[…] su nivel de competitividad y la calidad de vida de su gente se ha venido deteriorando aceleradamente con el riesgo que deje (sic) de ser un buen vividero” (2001: 1).
El Plan se divide en cuatro partes: componente general, parte estratégica, plan trienal de inversiones e instrumentos del plan. La parte estratégica está dividida en tres líneas entre las que se destaca la que da título al Plan, que viene a ser la más interesante para éste trabajo.
A diferencia del Plan anterior 1998 - 2000 que concibe la competitividad como “la capacidad de la ciudad para insertarse en los flujos de la economía global” (1998: 8), en éste es entendida como “incrementos de la productividad,” (2001: 51) y su relación con la internacionalización se hace evidente, en tanto la competitividad -productividad que se busca para el municipio es en perspectiva de la inserción económica internacional.
La línea Medellín Competitiva contiene varias propuestas de interés desde el punto de vista de la internacionalización. Unas son continuación de propuestas de planes anteriores y otras son nuevas. Entre las que continúan están: Si bien estuvo escasamente bosquejada en los dos Planes anteriores que proponían una Consejería Económica (el de 1995 - 1997) y una Oficina de Asuntos Internacionales (el de 1998 - 2000), el plan 2001 – 2003 habla de la Consejería para la Internacionalización a la que se le da un énfasis pronunciado que, como se verá en el Plan 2004 – 2007, se convertirá luego en la Agencia de Cooperación Internacional, que desempeñará posteriormente el rol central en el proceso de internacionalización. También se ve un progreso similar en la atención e importancia dedicada al Palacio de Exposiciones y Convenciones. El Plan 1995 - 1997 habló de construir un Centro Internacional de Negocios en el Palacio de Exposiciones (1995: 33) con el fin de atender la inversión extranjera y ser el punto de apoyo de las empresas locales que se insertan en el mercado global. El Plan 1998 - 2000 habló también de convertir el Palacio de exposiciones “en plataforma de internacionalización de los productos y servicios de la ciudad” (1998: 10) y de adquirir la mayoría accionaria del mismo para el municipio. Por su parte, el Plan 2001-2003 proyectó construir el Centro Internacional de Negocios y Convenciones en el mismo lugar, pensado con “salas y auditorios con capacidades superiores a las 1000 personas” (2001: 65), con salones modernos, restaurantes, parqueaderos y las últimas tecnologías, también “orientado a promover la ubicación de actividades empresariales y comerciales modernas, así como a la generación de espacios para la realización de eventos y convenciones con proyección internacional, que complementen las acciones en materia de competitividad e internacionalización de la ciudad” (2001: 82). Esta última propuesta fue el comienzo de lo que hoy conocemos como Plaza Mayor.
Otra propuesta que se ve crecer paulatinamente en los Planes de Desarrollo es la del cambio de imagen de la ciudad. El Plan 1995 - 1997 apenas se refirió a “organizar misiones comerciales, […] para vender la nueva imagen de Medellín como metrópoli competitiva” (1995: 33), mientras que el siguiente Plan manifestó una clara preocupación: “la atractividad de la ciudad dista mucho de lo deseado debido a la imagen que se tiene de ella en el exterior como ciudad violenta y cuna del narcotráfico” (1998: 112). Por esta razón, se propuso emprender “un programa de promoción internacional de la ciudad como un sitio adecuado para invertir, vivir y hacer negocios” y otro de “posicionamiento de la imagen de la ciudad” a nivel internacional. Por su parte, el Plan 2001 - 2003 establece entre las funciones de la Consejería para la Internacionalización promocionar “la imagen de la ciudad ante la comunidad internacional” (2001: 63), función compartida con la Subsecretaría de Turismo.
Después de ver tres propuestas que de una u otra forma han tenido continuidad en los Planes de Desarrollo desde 1995 hasta el último analizado, 2001-2003, se dará una mirada a los emprendimientos “originales” de éste Plan.
La masificación del inglés y de la Internet en concordancia con los programas de competitividad son dos ejemplos interesantes. Aunque la finalidad de este escrito no es evaluativa, consideramos importante mencionar algunos elementos a tener en cuenta en una futura evaluación, entre ellos que el avance en estos dos temas durante la administración citada fue muy poco y que, aún hoy, siete años después, son dos temas por evaluar, pues no alcanzan los niveles deseables necesarios para una ciudad internacionalizada. Una tercera propuesta que tuvo eco y que sigue siendo parte importante del proceso de internacionalización de la ciudad es la potenciación del sector de la salud.
Con el Plan 2001-2003 se afianza en la agenda política de la ciudad la internacionalización en proporción al número de programas del Plan que giran en torno a ésta. Son bastantes, pero desarticulados. Se percibe una concatenación entre los distintos planes de desarrollo y un aumento en la inclusión de temas relacionados con “lo global”, así como en la disposición de recursos. En este punto se considera incluida en la agenda de la ciudad la política de internacionalización.
Si bien aún falta claridad y articulación de actores y recursos, tres períodos muestran avances progresivos difíciles de detener o dejar a un lado. Esto es lo que hace el siguiente Plan que vamos a estudiar.
Una de las formas de ingresar en la agenda pública un tema es por la respuesta de los líderes o autoridades públicas a las tendencias que se presentan en los ámbitos territoriales superiores, nacionales y en los ámbitos internacionales. Los gobiernos locales también tienen la potestad de proponer políticas según sus percepciones de la realidad, respecto hacia donde consideran deben guiarse las administraciones locales y según los lineamientos nacionales, los cuales, generalmente, se incluyen acorde a las características locales, matizados por el énfasis político e ideológico del gobernante, o según el resultado del juego de intereses entrecruzados que las partes interesadas, con afán de influir o determinar las distintas políticas, ponen en la arena decisional.
En cierto modo, éste es el caso con la política de internacionalización de Medellín. En buena medida consiste en la asimilación de un macrotendencia internacional, resultado de los procesos de globalización y de la asunción por parte de los Estados de políticas asociadas al neoliberalismo, en cuanto el Estado se pone al servicio del mercado. Pero no exclusivamente es un asunto político. También hay un desborde tecnológico expresado en telecomunicaciones y medios de transporte capaces de acercar más las naciones y las personas, aspectos que, unidos, representan posibilidades para la potenciación del desarrollo local de las ciudades, con riesgos y promesas.

3.2.4. Plan de Desarrollo 2004 - 2007: Sergio Fajardo

Si el Plan 2001-2003 significó el punto de quiebre en materia de competitividad, (al menos sobre el papel) el Plan 2004 - 2007 lo es para la internacionalización de Medellín, por varias razones que se destacan a continuación.
La más importante es la inclusión dentro del Plan de Desarrollo “Medellín Compromiso de toda la ciudadanía” de la línea estratégica “Medellín integrada con la región y con el mundo”, exclusivamente dedicada a la internacionalización de la ciudad, con un presupuesto de $47,229 millones. Con esta estrategia se concreta una política integral de internacionalización de la ciudad, superando la perspectiva economicista, al tener en cuenta la dimensión política, social y cultural.
La línea estratégica 5 del Plan de Desarrollo 2004-2007 está dividida en dos grandes componentes: la integración con la región y la integración con el mundo. Cada uno se subdivide en programas y proyectos que se van a delinear a continuación, mostrando algunos logros al final del período, según los informes de gestión y documentos oficiales.
El primer componente, “Medellín integrada con la región”, tenía como objetivo la creación de mecanismos institucionales y condiciones físicas, sociales y culturales para conseguir que en lo local y lo regional la ciudad fuera más competitiva y así poder pensar en la proyección de Medellín en el ámbito internacional, a través de una estrategia enfocada en la planificación. Sin esta plataforma sería imposible avanzar en el segundo componente, “Medellín integrada con el mundo”. Su principal logro fue la firma del Acuerdo de voluntades y la creación de la Comisión Tripartita integrada por la Alcaldía de Medellín, el Área Metropolitana y la Gobernación de Antioquia. La Comisión desarrolló tareas como la definición de los lineamientos para la Ordenación Territorial de Antioquia, adelantada por las oficinas de planeación de las respectivas entidades. Esta comisión tuvo un arranque inicial importante, como lo evidencia el informe de gestión de Marzo de 2007 (Cfr. Alcaldía de Medellín, 2007), pero (principalmente por desencuentros políticos entre las entidades participantes) perdió el impulso, que todavía no logra recuperar.
El componente dos, “Medellín integrada con el mundo”, contiene el grueso de los programas de la política de internacionalización. Son seis temas estratégicos para la gestión internacional de la ciudad: las relaciones internacionales, los negocios internacionales, el mercadeo territorial, la cultura para la internacionalización, el fortalecimiento institucional y la cooperación internacional. De estos programas se derivan los principales proyectos que han hecho de Medellín el ejemplo que hoy es a nivel colombiano en materia de internacionalización y de cambio de modelo de desarrollo.
Los programas con algunos de los proyectos que se propusieron desarrollar son:
i) Relaciones internacionales. Busca la construcción de una agenda de relaciones internacionales, con proyectos como la construcción de una agenda internacional con actores claves para el proceso que vive la ciudad y la creación de una red de antioqueños en el exterior.
ii) Negocios internacionales. Busca apoyar la internacionalización empresarial, a través de proyectos como apoyo a ferias y misiones de negocios hacia la ciudad, crear gerencia de acuerdos de libre comercio y potenciación de las tecnologías de la información para la internacionalización.
iii) Mercadeo territorial. Busca hacer de Medellín una marca que genere confianza a nivel internacional, cuyo proyecto de apoyo es la creación de un Plan de Mercadeo para la ciudad.
iv) Cultura para la internacionalización. Busca cambiar la manera en que los ciudadanos se enfrentan al proceso de globalización de la ciudad. Sus proyectos son intercambios culturales, formación en inglés y formación en servicios para la internacionalización.
v) Fortalecimiento institucional para la internacionalización. Busca “optimizar la gestión de las organizaciones públicas locales y las redes de trabajo interinstitucional”, a través de proyectos tan importantes como la consolidación de la Agencia de Cooperación Internacional ACI, el Medellín Convention Bureau y el Centro Internacional de Convenciones CIC.
vi) Cooperación internacional. Busca fortalecer la participación de la ciudad en los circuitos de cooperación internacional, su proyecto base es la creación de un sistema de oferta y demanda de cooperación internacional. Es necesario anotar que la meta establecida en el Plan de Desarrollo apuntaba a la obtención de $25.200 millones en cooperación financiera y técnica para finales de 2007.
Con base en lo anterior, se puede hacer un breve recuento de los principales logros en materia de internacionalización de la administración 2004 - 2007, que permitan avanzar en la comprensión del proceso de formulación e implementación de la política de internacionalización de Medellín. Este plan es un ejemplo sobresaliente para identificar varios procesos importantes desde el punto de vista del modelo secuencial de políticas en relación con dos de las etapas más importantes de la secuencia propuesta: la etapa de formulación, que incluye decisiones y legitimación y la etapa de implementación que implica materializar las decisiones.
Con lo adelantado en este artículo hasta ahora es evidente que en los planes anteriores se avanzó casi que paralelamente en la elaboración de la agenda y en la formulación (decisiones) de la política de internacionalización, con muy pocos avances en implementación. Sin embargo, la articulación de la política (policy) en un marco integral de ciudad plasmada en una línea estratégica del Plan, con disposición de recursos y como estrategia de reconfiguración del modelo de desarrollo, alcanza su concreción en este Plan, destacando elementos de análisis para el seguimiento a la formulación y a la implementación. Por ley se obliga a que las autoridades cumplan con lo que se establece en el Plan de Desarrollo. Tomadas las decisiones respecto a asignar una línea estratégica a la internacionalización y unos recursos para desarrollarla, inmediatamente se da inicio al proceso de poner en marcha los lineamientos establecidos, o lo que es lo mismo se da inicio a la implementación de la política.
Uno de los logros del proceso de implementación en relación a los programas y proyectos mencionados arriba es el programa de fortalecimiento institucional para la internacionalización con sus tres proyectos bandera, la ACI, el Convention Bureau y el Centro de Convenciones. Éste se constituyó en el aspecto más sobresaliente del lanzamiento de Medellín al mundo. En términos generales, la puesta en marcha de estos tres proyectos fue exitosa. La ACI, concreción de intentos fallidos o timoratos de otras administraciones, como se vio, se constituyó durante ésta administración en eje del proceso internacionalizador, recibiendo la distinción por parte de la Dirección de Cooperación Internacional de Acción Social (Cfr. Acción Social, 2006), ente rector en este campo en el país, como la única entidad de este tipo en Colombia (a 2007), por su carácter independiente y especializado dentro de la estructura administrativa municipal, ya que en otras entidades territoriales la cooperación internacional y la internacionalización la han manejado las oficinas de planeación, oficinas asesoras o funcionarios designados para ello. Esto muestra la importancia que se le dio al proceso de internacionalización en éste período.
Sólo para ejemplificar se muestran algunas de las acciones exitosas de la ACI (Cfr. Alcaldía de Medellín, 2007). En primer lugar, manejo de la red de antioqueños en el exterior[2] con 6600 miembros a finales de 2007, con quienes a su vez se trabajaron proyectos de desarrollo para la ciudad. En el tema de negocios internacionales se pasó de 3 ferias internacionales en 2004 a 13 en 2007, con un promedio de negocios por año equivalente a USD 300 millones. En el marco del mercadeo de la ciudad y el cambio de imagen visitaron la ciudad cerca de 425 periodistas internacionales y se hicieron cerca de 480 eventos en Plaza Mayor. Se estima que en el período 2004-2007 entraron a la ciudad 208,276 turistas y se aumentaron las líneas de vuelos directos de 2 a 6; también se recibieron más de $ 30.000 millones de pesos en cooperación técnica y, entre otras cosas, la hoy Secretaría de las Mujeres (creada en 2007) se financió con cooperación internacional, así como algunos de los Parques Biblioteca —uno de los programas estrella de este Plan de Desarrollo—. Estos son sólo algunos ejemplos de la labor de la ACI.
Respecto al Medellín Convention Bureau, se le dio el apoyo suficiente y recibió especial impulso con la construcción del Centro Internacional de Convenciones CIC, ya que este hacía necesaria una institución capaz de ayudar a mercadear la ciudad y posicionarla para atraer congresos y convenciones nacionales e internacionales. Por último, en 2004 el Concejo de Medellín[3] autorizó la fusión del Palacio de Exposiciones y Convenciones de Medellín S.A. con la Sociedad de Economía Mixta Centro Internacional de Convenciones Ltda, dando nacimiento a la Sociedad Plaza Mayor S. A., entidad que hoy desempeña uno de los roles principales en la internacionalización de la ciudad.
Otros temas, relacionados principalmente con los programas de Cultura para la Internacionalización, Negocios Internacionales y Mercadeo Territorial, fueron: Medellín City, que buscaba aumentar los niveles de inglés entre los ciudadanos; fortalecimiento de las comunidades cluster, que buscaba potenciar la competitividad de renglones específicos de la economía local y regional; los cluster textil-confección, diseño y moda; el cluster de energía eléctrica; el cluster de construcción y el cluster de turismo, ferias y convenciones. En 2008 se conformó el cluster de la salud bajo el Plan de Desarrollo 2008-2011, pero gran parte de su conformación fue en la administración anterior.

3.2.5. El Plan de Desarrollo 2008 - 2011: Alonso Salazar

El Plan de Desarrollo 2008 - 2011, “Medellín es solidaria y competitiva”, continúa con el proceso del Plan anterior, con una línea completa, la quinta, dedicada a la internacionalización, titulada “Ciudad con proyección regional y global”, y unos recursos sorprendentes en relación con los del plan anterior. Fueron $ 577,233 millones, de los cuales $ 313,519 millones son del programa “Conectar a Medellín con el país y el mundo” que incluye el proyecto “Mejoramiento de la Integración Vial Regional y Nacional”, lo que se traduce en “Participación del Municipio de Medellín en proyectos estratégicos de infraestructura vial que generen o mejoren la conectividad de la ciudad con el área metropolitana del Valle de Aburrá y el Departamento de Antioquia” (2008: línea 5, p. 9). De ahí la alta cantidad de recursos. Es necesario recordar que Medellín participará del proyecto Autopistas de la Montaña con $ 400,000 millones. Dentro de este mismo programa destaca también el proyecto Medellín Digital, que también es continuación del Plan anterior, con $ 44,838 millones.
Los otros dos programas, “Gestión Territorial Integrada” y “Proyección Regional, Nacional e Internacional”, disponen de recursos por $ 150.063 millones y $ 66.726 millones respectivamente. En éste último programa se mantienen cuatro proyectos similares a los del Plan anterior: i) la atracción de inversión extranjera, ii) la gestión de cooperación internacional, iii) la promoción nacional e internacional de la ciudad y la cultura, donde se destaca el interés por posicionar los eventos que realiza la ciudad y fomentar el turismo y los IX juegos suramericanos Medellín 2010. En línea con la promoción de la ciudad ya fue aprobado en el Concejo de la ciudad el proyecto de acuerdo 115 de 2009[4], que “establece la realización de un programa de mercadeo territorial y promoción internacional de la ciudad de Medellín”, retomando uno de los proyectos cojos de la anterior administración, fortaleciendo
esta importante dimensión del proceso de internacionalización, y iv) cultura para la internacionalización que da continuidad al proyecto de masificación del inglés y que busca promover los intercambios culturales internacionales.
Por su parte la ACI, ahora llamada Agencia de Cooperación e Inversión de Medellín y el Área Metropolitana, mantiene su lugar de importancia en todo el proceso de apertura e integración de la ciudad al mundo, como se puede ver en las metas y proyecciones que tiene para este período[5]:
·         USD 27 millones de nueva cooperación.
·         35 Cooperantes internacionales activos.
·         7 líneas de trabajo en cooperación.
·         100 nuevos legitimadores.
·         7500 paisas en la RAAE (Red de Antioqueños y Antioqueñas en el Exterior)
·         Consolidar y fortalecer la estrategia de acercamiento, negociación y seguimiento a los cooperantes y líderes de opinión a nivel internacional.
·         Gestionar ante la comunidad internacional las líneas estratégicas de trabajo definidas con la Alcaldía de Medellín y el Área Metropolitana.
·         Fortalecer la agenda de relaciones internacionales con los actores claves del mundo para facilitar la internacionalización de la ciudad haciendo énfasis en el aval y posicionamiento internacional hacia Medellín y la cooperación internacional.
·         Abordar de manera integral la gestión de cooperación en temas de desarrollo económico (competitividad, cluster, innovación).
·         Profundizar en la cooperación descentralizada con actores de la sociedad civil (fundaciones, ONG, actores privados, entre otros).
·         Fortalecimiento de la RAAE como aliada de los procesos de desarrollo de la ciudad.
A grandes rasgos, el Plan 2008-2011 da continuidad política y económica a muchos de los proyectos del Plan anterior, enfatizando el nuevo ingrediente de la participación en la financiación de la construcción de infraestructura vial que mejore la conectividad regional y nacional de la ciudad.

4. Elementos para una evaluación de la política de internacionalización

Hay muchos tipos de evaluaciones aplicables al ciclo de políticas: ex ante, intermedias, ex post, de procesos, de impacto, entre otras. Las políticas se evalúan con varias finalidades, como el aprendizaje o la eficiencia, para saber si las cosas van bien o no, si se hicieron bien o no. Pero además, y más en estos días de gerencia pública y control social, para rendir cuentas, principalmente a la ciudadanía. Dentro de la secuencia de análisis de políticas públicas la evaluación ha sido una de las etapas que más tinta ha hecho correr. Y no es para más. Saber de la eficacia de las decisiones, los resultados obtenidos y los recursos asignados se convierte en uno de los mecanismos más usados para medir la gestión de los gobernantes y para que éstos redefinan sus políticas.
La política de internacionalización de Medellín es novedosa en el ámbito nacional y, como se ha visto, no ha sido un proceso simple, surgido de la nada. Fueron necesarios varios planes de desarrollo para insertar en la agenda da la ciudad el tema, y varios años para que se hiciera conocido y fuera aceptado por los distintos actores locales, en últimas significó correr riesgos administrativos. Dedicar dineros públicos a este tipo de emprendimientos siempre será visto como desviar la atención (y los mismos dineros) de los grandes problemas sociales del día a día de las urbes latinas.
Para hacer una evaluación de ésta política es necesario identificar los elementos principales de su estructuración, que en parte se vislumbran en este artículo, pero sobre todo es necesario asumir el seguimiento detallado de los programas relacionados con la internacionalización, los recursos invertidos en los mismos, y los impactos para la ciudad en el cambio de modelo de desarrollo, así como en los indicadores sociales y de calidad de vida que, en últimas, son el argumento usado para defender la internacionalización.
Como se mencionó al principio, Borja y Castells (1997) identificaron cinco estrategias de internacionalización para las ciudades: i) participación activa en eventos internacionales, ii) participación en asociaciones de ciudades, iii) constitución de redes de ciudades, iv) participación en procesos de integración regional, y v) presencia directa en el sistema de cooperación internacional. De una u otra forma éstas han sido desarrolladas en el proceso de Medellín por lo que con base en ellas es también posible establecer algunos elementos de evaluación, asignándole variables a cada una, y agregando algunas variables propias identificadas a partir del conocimiento de las características distintivas del proceso de internacionalización de Medellín. Veamos por ejemplo los avances en la bilingualización, la medición de la participación de las telecomunicaciones en los hogares de la ciudad o la proposición de una forma de medir el cambio de imagen nacional e internacional de la ciudad o el estudio de los datos relacionados con turismo (aumento de la infraestructura hotelera, disponibilidad de camas, estadísticas de visitantes, de restaurantes, rutas aéreas, entre otras).
Una evaluación de la política, en últimas, deberá dar cuenta del proceso, de sus impactos en términos de eficacia, eficiencia, efectividad y satisfacción, de las diferencias entre lo realizado y lo deseado, pero especialmente de los valores subyacentes a los fines de la política de modo que sea posible avanzar propuestas para reconfigurar la realidad desde concepciones cada vez más en consonancia con la valoración de la ciudadanía y la potenciación de los valores democráticos.
Por último es necesario tener claras las características del proceso de la política de internacionalización de Medellín, ya que no es posible hacer evaluaciones finales o de terminación, porque la política sigue en marcha.

5. Conclusiones

La política de internacionalización de Medellín se ha convertido en transversal para los distintos gobiernos de la ciudad, ahora su propia inercia hace imposible su exclusión de la agenda gubernamental. Cinco planes de desarrollo y 15 años constituyen un marco suficientemente amplio para ver en perspectiva integral el proceso de nacimiento, inserción y avances de una política que se convirtió en estructurante de la transición del modelo de desarrollo de la ciudad de industrial a servicios. También son suficientes para empezar a hacer evaluaciones serias de la política.
Medellín se ha convertido en modelo latinoamericano en varios ámbitos de gestión pública, la gestión internacional de la ciudad es uno de ellos. Este proceso se remonta a los inicios de la implementación de la Ley 152 de 1994, que obligó a las entidades territoriales a elaborar planes de desarrollo. En 1995, en el primer plan de desarrollo, aunque en perspectiva del proceso aperturista y de internacionalización de la economía, se incluían algunas ideas iniciales que se constituyeron en el preámbulo de una política para Medellín de aprovechamiento y participación de la globalización. A 2001 es más evidente la preocupación por el tema internacional y las posibilidades para la ciudad como factor estratégico en el desarrollo local. Sobresale, por ejemplo, la propuesta de crear una Consejería para la Internacionalización. Pero será a partir de 2004, con la dedicación en el plan de desarrollo de una línea estratégica exclusivamente a la internacionalización, y unos recursos económicos importantes, que esta política recibe el impulso que la convirtió en proceso de gestión novedoso en Colombia. La última administración de la ciudad se mantiene en la perspectiva de continuar los lineamientos del plan anterior y de reforzar y hacer crecer el proceso internacionalizador.
Se ha encontrado que la política de inserción global de Medellín tuvo un parto difícil, y que fueron necesarios tres planes de desarrollo para poder insertarse en la agenda gubernamental de la ciudad. Los planes de desarrollo siguientes han avanzado en formulación e implementación, asumiendo importantes emprendimientos que aún están por evaluarse. Entre los ejes de la implementación y por tanto de la política de internacionalización de Medellín se destacan: i) El fortalecimiento institucional para la internacionalización, relacionado con la construcción y constitución de plataformas de ciudad para la internacionalización, desde la infraestructura de eventos y convenciones y espacios públicos atractivos, hasta la conformación de entidades especializadas para gestionar el proceso en sí mismo, como la Agencia de Cooperación Internacional. ii) El mercadeo territorial, proceso en el que actualmente (inicios de 2010) se avanza en la creación de un programa de mercadeo territorial y promoción de la ciudad; la cultura para la internacionalización, que avanza en intercambios culturales, la masificación del idioma inglés y del uso de tecnologías; el turismo de negocios; a lo que se puede agregar un eje derivado del Plan de Desarrollo actual como es la infraestructura vial para la conectividad, que tiene impactos grandes en el tema de productividad, competitividad y negocios internacionales.
Por último, al hacer este seguimiento a los planes de desarrollo como abordaje inicial a una política específica de la ciudad de Medellín, quedan abiertas las puertas a abordajes más técnicos que den fe de los aspectos numéricos del proceso, así como a los estudios parciales, por ejes o por administraciones. Aquí se ha tocado el proceso, falta detenerse en sus etapas y dimensiones más importantes, con distintas herramientas metodológicas y disciplinarias.

Bibliografía

Aguilar Villanueva, Luis F. (1992). “Estudio introductorio”. En Problemas Públicos y Agenda de Gobierno. Antologías de Política Pública Vol. 3; Luis F. Aguilar Villanueva (Ed.); México: Miguel Angel Porrúa. Pp. 15-72.
Aguilar Villanueva, Luis F. (2004). Recepción y desarrollo de la disciplina de política pública en México. Un estudio introductorio. En Sociológica, año 19, número 54, enero-abril, pág. 15-37.
Aguilar Villanueva, Luis F. (2007). Marco para el análisis de políticas públicas. En Revista Administración y Ciudadania, Vol. 3, Nro. 2, 9-28.
Alcaldía de Medellín. (1995). Plan de Desarrollo 1995-1997. Sergio Naranjo.
Alcaldía de Medellín. (1998). Plan de Desarrollo 1998-2000. Juan Gómez Martínez.
Alcaldía de Medellín. (2001). Plan de Desarrollo 2001-2003. Luís Pérez Gutiérrez.
Alcaldía de Medellín. (2004). Plan de Desarrollo 2004-2007. Sergio Fajardo.
Alcaldía de Medellín. (2008). Plan de Desarrollo 2008-2011. Alonso Salazar.
Batista, Sinoel; Jakobsen, kjeld y Evangelista, Ana C. (2008). La apertura al exterior de las ciudades latinoamericanas y la cooperación descentralizada. Colección de estudios de investigación, número 3. Diputación de Barcelona.
Beltrán de Felipe, Miguel. (2007a). Las ciudades y la globalización: tendencias y problemas en el incipiente derecho local internacional. En Provincia Nº 18, julio-diciembre, pág. 13 -57.
Beltrán de Felipe, Miguel. (2007b). La internacionalización de las ciudades (y del régimen municipal). En Revista de Estudios de la Administración Local y Autonómica 305: septiembre – diciembre, pág. 57-83.
Borja, Jordi y Castells, Manuel. (1997). Local y Global: la gestión de las ciudades en la era de la información. Editorial Taurus. Madrid
Boussaguet, Laurie, Jacquot, Sophie y Ravinet, Pauline. (2009). Diccionario de Políticas Públicas. Bogotá. Universidad Externado de Colombia.
García, Caterina. (1992). La evolución del concepto de actor en la teoría de las relaciones internacionales. En Paper Revista de Sociología, 40. pp. 13-31.
Jolly, Jean-Francois y Cuervo, Jorge Iván. Editores. (2007). Ensayos sobre políticas públicas. Universidad Externado. Bogotá, Colombia.
Maldonado Guerrero, Luis Fernando. (2007). Los Derechos Humanos como Política Pública. Bogotá. Universidad Nacional de Colombia, sede Bogotá.
Monitor Company. (1995). La Ventaja Competitiva de Medellín.
Muller, Pierre. (2006). Las Políticas Públicas. 2° edición. Universidad Externado de Colombia. Bogotá.
Romero, María del Huerto. (2005). Aportes para la construcción de un marco de referencia conceptual en el marco de las relaciones Unión Europea-América Latina. En Anuario de la cooperación descentralizada – 2005. Observatorio de la Cooperación Descentralizada Unión Europea – América Latina.
Roth, Andre-Noel. (2007). Políticas Públicas: Formulación, implementación y evaluación. 6° edición. Ediciones Aurora.
Salomón, Mónica. (2008). Local Governments as Foreign Policy Actors and Global Cities Network-Makers: The Cases of Barcelona and Porto Alegre. Paper presentado en 49th Annual ISA Convention San Francisco, CA March 26th – March 29th, 2008 “Bridging Multiple Divides”.
Sassen, Saskya (1999). La ciudad global: Nueva York, Londres, Tokyo. Buenos Aires, Eudeba.
Zapata Garesché, Eugene. (2007). Manual práctico para internacionalizar la ciudad. Diputación de Barcelona.

Cibergrafía
Acción Social. (2006). Perfil de las oficinas de cooperación internacional en el sector público. http://www.accionsocial.gov.co/documentos/Perfil_Oficinas.pdf 28-03-2010
Alcaldía de Medellín. (2007). Informe de Gestión Parcial Línea 5, Plan de Desarrollo 2004-2007. http://www.medellin.gov.co/alcaldia/jsp/modulos/P_desarrollo/obj/pdf/Rendicion%202007/linea5%202007.pdf 28-03-2010.
Alcaldía de Medellín. (2008). Informe de Gestión Final Línea 5, Plan de Desarrollo 2004-2007. http://www.medellin.gov.co/alcaldia/jsp/modulos/P_desarrollo/obj/pdf/rendicion%202004-2007/mundomedellin.pdf 28-03-2010
del Cerro Santamaría, Gerardo. (2004). Ciudades y Globalización: un enfoque teórico:
http://web.mit.edu/dusp/dusp_extension_unsec/people/faculty/delcerro/delcerro-2005-ciudades.pdf 21-03-2010
Hinojosa, Luis Miguel. (2004). Globalización y soberanía de los Estados. http://www.reei.org/reei%2010/LM.Hinojosa%20Martinez(reei10).pdf. 21-03-2010
Marx, Vanessa. (2008). Las ciudades como actores políticos en las relaciones internacionales. Tesis de Doctorado publicada en Internet. Universidad Autónoma de Barcelona. Departamento de Ciencias Políticas y Derecho Público. Barcelona, España.
http://ddd.uab.cat/pub/tesis/2008/tdx-0401109-152638/vm1de1.pdf 22-03-2010
Ugalde Zubiri, Alexander. (2005?). La acción exterior de los gobiernos no centrales en la Unión Europea ampliada. http://www.ehu.es/cursosderechointernacionalvitoria/ponencias/pdf/2005/2005_1.pdf 28-03-2010


[1] Las referencias de los planes de desarrollo aquí citados aluden a la paginación de las versiones digitales que se encuentran en www.veeduriamedellin.org.co, excepto el de 2008-2011 que se encuentra en www.medellin.gov.co
[2] La red cuenta con una página web: www.sospaisa.com
[3] Ver proyecto de acuerdo 077 de 2004.
[4] Proyecto de acuerdo Nro. 115 de 2009.
[5] http://www.laboratoriomedellin.com/inico/component/tema/vertema/19.html Consultado el 16-10-2009.




[1] Politólogo y Especialista en Gerencia Social. Estudiante Maestría en Políticas Públicas Comparadas, FLACSO México. Miembro del Grupo de Estudios en Ciencia Política y Administración Pública del Departamento de Ciencia Política de la Universidad Nacional de Colombia, Sede Medellín, categoría D en Colciencias. Correo: juangvieira@gmail.com
[2] Universidad de los Andes. Para la evolución de la Ciencia Política en Colombia ver: Bejarano, Ana María y María Emma Wills (2005) La ciencia política en Colombia: de vocación a disciplina. Revista de ciencia política. (Santiago), Vol. 25, n.1, pp. 111-123. Pontificia Universidad Católica de Chile.

3 comentarios:

Osvaldo dijo...

Como planeo ir próximamente a Colombia, y mas precisamente a Medellin, estaba averiguando para saber sobre su política y todo lo relacionado. Estoy en mi apartamento en buenos aires, averiguando todo lo relacionado sobre dicho viaje

Jairo Herran Vargas dijo...

Gracias esas son las cosas que hacen feliz a un lector excelente felicitaciones

www.jairoherranvargas.com

Anónimo dijo...

Estimado amigo es recomendable aclarar cuando se escriben textos de otro autor como Caterina García Segura texto idéntico que además se repite sin ninguna consideración referencial en el proyecto de acuerdo 353 de 2011 del concejo de medellin para referirse a las aportaciones teóricas especialmente de Alger Chadwick. ¿¿Quien plagió a quien???