POLITICA DE PREVENCION DE DESASTRES Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL

POLÍTICA DE PREVENCIÓN DE DESASTRES Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL:

LAS INUNDACIONES EN LA REGIÓN DE LA MOJANA

Por:

José Manuel Mojica Vélez

Universidad Nacional de Colombia

Sede Medellín

El texto tiene la finalidad de presentar como los once municipios de la región de La Mojana incorporaron la gestión del riesgo de inundaciones en los planes, planes básicos y esquemas de ordenamiento territorial teniendo en cuenta el marco de la política de prevención de desastres. Para ello, primero expone un breve marco político-legal del ordenamiento territorial y su relación con la gestión del riesgo; segundo, realiza una descripción general de la problemática en la región; posteriormente expone la incorporación de las inundaciones en el ordenamiento territorial, y finaliza con unas conclusiones con base en las siguientes preguntas:

·         ¿Cómo los municipios de La Mojana incorporaron la gestión del riesgo de inundaciones en el OT?

·         ¿El OT ha sido aprovechado eficazmente como un instrumento de planificación para la gestión del riesgo, sí o no y por qué?

1.      Marco  legal del ordenamiento territorial y su relación con la gestión del riesgo de desastres:

La siguiente tabla, de manera resumida, presenta normatividad relación con la gestión del riesgo y el ordenamiento territorial.

NORMATIVIDAD	RAZÓN
Ley 46/1998 y Decreto 919/1989	Estructuración del Sistema Nacional de Prevención y Atención de Desastres -SNAPD-
Constitución 1991	Ordenamiento territorial y descentralización
Ley 93/99	Establecimiento del Sistema Nacional Ambiental –SINA-
Ley 388/97	Art. 1° Objetivo 2; Art 3° Función del urbanismo, inciso 4; Art 8°. Incisos 5 y 11; Art 10°. Determinantes del OT; Art. 12°. Determinación y ubicación de zonas de alto riesgo;  Art. 13° Componente Urbano; Art. 14° Componente rural; Art. 15°. Normas urbanísticas; Art. 16° Contenido Planes Básicos; Art. 35°. Suelo de protección; Art. 58°. Reubicación asentamientos; Art. 104°. Sanciones urbanísticas; Art. 121°. Manejo de áreas de riesgo.
Decreto 93/98	Plan Nacional de Prevención y Atención de Desastres
Ley 1523/2012	Política Nacional para la Gestión del Riesgo y creación del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo. La política obliga la incorporación de la gestión del riesgo en la planificación y ordenamiento territorial en los tres niveles nacional, departamental y local.

2.      Descripción general de la problemática:

La Mojana se encuentra en el norte de Colombia, sur del Caribe, hace parte de la depresión momposina. Limita al oriente con el río Cauca, al occidente con el río San Jorge, al sur con la serranía de Ayapel y al norte con el Brazo de Loba del río Magdalena. La componen 11 municipios: Achí, Ayapel, Caimito, Guaranda, Magangué, Majagual, Nechí, San Benito de Abad, San Jacinto del Cauca, San Marcos y Sucre. Estos municipios hacen parte de los departamentos de Antioquia, Bolívar, Córdoba y Sucre.

La región de La Mojana se considera importante ambientalmente porque es un sistema complejo de humedales que regula los caudales de los ríos Magdalena, Cauca y San Jorge. (DNP, 2003). Según Mendoza (2003), este sistema de humedales se puede dividir en dos ecosistemas, el lentico y el lotico, el primero se conforma por las aguas quietas o estacionales (ciénagas y playones), y el segundo por las aguas en movimiento (ríos y caños). De acuerdo con el DNP (2003), gran parte del norte de la región permanece inundada por más de seis meses al año, y una parte del sur tiene zonas con una temporalidad de inundación menor a seis meses. Según esta información, el 10,3 % del territorio de La Mojana está libre de inundaciones.

Orlando Fals Borda (1980) planteó que gracias a las dinámicas naturales de inundación se configuró en la depresión momposina una cultura anfibia desde la época pre-colombina, la cual ha garantizado la permanencia de las comunidades en el territorio. La cultura anfibia hace referencia a las capacidades de adaptación cultural de la población ribereña frente a las dinámicas naturales de los ríos, caños, playones y ciénagas:

 “complejo de conductas, creencias y prácticas relacionadas con el manejo del ambiente natural, la tecnologías (fuerzas productivas) y las normas de producción agropecuaria, de la pesca y de la caza que prevalecen en las comunidades de reproducción de la depresión momposina” (Fals, 1980, p. 21)

Fuente: IGAC

A pesar de lo anterior, la emergencia invernal 2010-2011 ocasionada por el Fenómeno de La Niña pone en entredicho la permanencia de este sistema cultural de adaptación al territorio. Las cifras de damnificados por las inundaciones en los once municipios alcanzó la cifra de 206.470 personas, esto significa que un 53,39% de la población se vio damnificada, de acuerdo con la proyección del DANE para el 2010. Tal como se muestra a continuación:

MUNICIPIO	Proyección DANE 2010	DAMNIFICADOS EMERGENCIA INVERNAL	PORCENTAJE DAMINFICADOS
Achí	21211	17695	83,42%
Ayapel	46525	12909	27,75%
Caimito	11537	6249	54,16%
Guaranda	16396	7455	45,47%
Magangué	122913	36863	29,99%
Majagual	32392	21535	66,48%
Nechí	23480	10120	43,10%
San Benito de Abad	24134	15950	66,09%
San Jacinto del Cauca	12075	8112	67,18%
San Marcos	53720	15546	28,94%
Sucre	22369	22081	98,71%
TOTAL	386752	206470	53,39%

FUENTE: DANE 2011

Las inundaciones son una amenaza cuando cambian sus patrones normales de comportamiento debido al cambio climático. Pero sobretodo, son una amenaza porque la población se ha tornado vulnerable en detrimento de la cultura anfibia. La vulnerabilidad se origina por unas condiciones pre-existentes al desastre, las cuales llevan a la perdida de las capacidades adaptativas al territorio. De manera muy resumida, la vulnerabilidad en la región se ha configurado por razones como las siguientes:

·         Economía de subsistencia: Es una región donde predomina la economía de subsistencia, pues la mayoría de la población no tiene empleos formales y sobrevive de cultivos pancoger, algunos frutales, la pesca y la caza. Las actividades económicas más importantes son la producción mecanizada de arroz y la ganadería. La primera es fuente de empleos durante la época que dura el cultivo -120 días-, mientras que la segunda actividad, siendo extensiva, no genera una cantidad significativa de empleo (Aguilera, 2004).

•      Degradación acelerada de los ecosistemas por causa de la deforestación, la contaminación de aguas por mercurio y plaguicidas, el mal manejo de residuos, conflictos por usos del suelo, etc. Sumado a esto se tieneel cambio climático, los Fenómenos de La Niña y El Niño.

•      Debilidad institucional, dificultades para el acceso a la educación, mala prestación del servicio de la salud, deficiencias en saneamiento básico.

•      Concentración de la tierra. Según Aguilera (2004) el desarrollo de la actividad ganadera ocupa aproximadamente el 90% del territorio de La Mojana

•      Conflicto Armado y desplazamiento forzado.

•      Incomunicación, deficiencia en transporte terrestre y fluvial que desarticula la región internamente y con el resto del país.

En este contexto, vale la pena cuestionarse el papel de la planificación frente a la gestión del riesgo de desastres, y específicamente, la incidencia del ordenamiento territorial frente al componente de prevención. Esto teniendo en cuenta que los municipios llevan más de una década utilizando este instrumento de planificación, posterior a la expedición de la ley 388 de 1997.  Se hace pertinente abordar las siguientes preguntas: ¿Cómo los municipios de La Mojana incorporaron la gestión del riesgo de inundaciones en el OT?¿El OT ha sido aprovechado eficazmente como un instrumento de planificación para la gestión del riesgo, sí o no y por qué?

3.      Las inundaciones en el ordenamiento territorial de los municipios de La Mojana

A continuación se presenta una descripción municipio por municipio de los planes, planes básicos y esquemas de ordenamiento territorial, teniendo en cuenta como incorporaron la gestión del riesgo de inundaciones.

·         Achí, Bolívar:

El EOT nunca fue aprobado por el concejo municipal, formalmente no se ha desarrollado un ordenamiento territorial desde la aprobación de la ley 388 de 1997. Se formuló un plan que nunca fue ejecutado. En el documento, las inundaciones son asumidas como un limitante para el desarrollo del municipio.

·         Ayapel, Córdoba:

El diagnóstico del PBOT tiene una zonificación del riesgo, tanto para la zona rural como urbana.  La zonificación del riesgo se hace con base en la identificación de la amenaza y una pobre evaluación de la vulnerabilidad. En el componente rural del PBOT se recomienda explícitamente: Mejorar el sistema técnico y estructural como están construidas las viviendas. Respetar los cuerpos de agua evitando disponer residuos, desviar caños y/o desplazar la frontera pecuaria. Instaurar algunas normas mínimas de seguridad para la navegación. Combatir especies parásitas como la tarulla. Mejorar sus niveles y medios de comunicación con el centro urbano principal. Capacitarse y dotarse para atender una eventual situación de calamidad.

Sin embargo, los proyectos relacionados directamente con  el riesgo de inundaciones no superan el monto de 200 millones de pesos y consisten en la realización de estudios.

·         Caimito, Sucre:

El EOT tiene una zonificación de riesgos para el municipio y la cabecera urbana, para lo cual formula un plan de acción y unos proyectos que consisten en: construcción y mantenimiento de jarillones, taludes y terraplenes; capacitaciones, estudios, adquisición de máquina de bomberos, reactivación CLOPAD. El monto total que fue presupuestado en aquel entonces para la ejecución de estos proyectos era de 2626 millones de pesos para el periodo 2001-2009.

·         Guaranda, Sucre:

Aunque tiene una zonificación de amenazas, y reitera que los usos del suelo están condicionados por las inundaciones, no destina proyectos para gestionar el riesgo que produce el fenómeno como tal. Se limita a destinar presupuesto para la construcción de muros de contención.

·         Magangué, Bolívar: 

Tiene una zonificación de amenazas. En cuanto a los programas y proyectos, se identificó el programa “Reubicación de centros poblados y barrios en situaciones de amenaza” presupuestado por un total de  26.060 millones de pesos. Asimismo, se identificaron tres proyectos en diferentes líneas estratégicas: Prevención de situaciones de amenaza (540 millones de pesos), Creación Cuerpo Anfibio de Bomberos (450 millones de pesos), y Prevención y atención de desastres (4500 millones de pesos).

·         Majagual, Sucre:

La zonificación de las amenazas no está determinada claramente. En el componente urbano a corto plazo se tiene un proyecto titulado  “Elaboración del Plan de Atención y Prevención de Desastres Municipal” presupuestado por un monto de 42 millones de pesos.  De acuerdo con la información, las zonas de altos riesgo por inundación son los corregimientos de Tomala, Totumal, Palmarito, Piza, León Blanco, Zapata, Los Patos, El Coco, Alemania, Santa Rita. Y los caseríos deCorredor, Aguacate, La Redonda, Cucharal, Corneliano, Tosnovan, Iracal, El Limón, Los Almendros, Boca del Canal, El Paraíso, El Palmar (río Cauca).

·       Nechí, Antioquia:

El EOT contiene un inventario de desastres e identifica las zonas en riesgo. No obstante, no  se tiene información cartográfica al respecto. El EOT no formuló proyectos relacionados con la inundación.

·         San Benito de Abad, Sucre:

El EOT destinó 645 millones para la construcción de obras de defensa, 500 millones para el mantenimiento de terraplenes, 465 millones para la adquisición de una máquina y dotación de equipos para bomberos, 27 millones para reactivación del CLOPAD,  50 millones para la realización de seminarios y talleres,  175 millones para subsidios a damnificados,  y 290 millones para adquisición de elementos para la prevención y atención de desastres.

·         San Jacinto del Cauca, Bolívar:

 La incorporación de la gestión del riesgo en el EOT se dio mediante proyectos de construcción de obras de protección, adquisición y dotación de máquinas para bomberos, reubicación de vivienda en alto riesgo, elementos para la prevención de desastres, seminarios y talleres, reactivación del CLOPAD y atención a damnificados. El monto total del presupuesto de los proyectos asciende a 2794 millones de pesos.

·         San Marcos, Sucre:

El PBOT contiene una zonificación de amenazas para la cabecera municipal.  Formula un programa de reubicación de viviendas en riesgo (1200 millones de pesos) y otro de consolidación de áreas de manejo de riesgos (1000 millones), y un proyecto de cuerpo de bomberos (500 millones de pesos)

• Sucre, Sucre:

El EOT tiene una zonificación de las amenazas, tanto en la cabecera como en todo el municipio. Asimismo, formula un plan de acción para la prevención y atención a desastres. En el programa de prevención y atención a desastres, los proyectos relacionados con la construcción o mantenimiento de obras para la protección suman un monto de 1377 millones de pesos,  adquisición de máquina de bomberos y dotación del cuerpo 558 millones de pesos,  reactivación del CLOPAD 13 millones,  talleres y seminarios 55 millones, atención a damnificados 213 millones y 280 millones para la adquisición de elementos para la prevención.

3. Conclusión

Los municipios incorporaron la gestión del riesgo de desastres con un enfoque que privilegia la mitigación estructural, es decir, la construcción de obras para la protección contra inundaciones como muros de contención, terraplenes, jarillones, etc. Esto se debe a que el riesgo es asimilado como amenaza, por lo que todo esfuerzo debe estar dirigido hacia el fenómeno natural, más no a la exposición, vulnerabilidad o generación de capacidades locales.

Igualmente, los municipios asumen como un limitante para el desarrollo las inundaciones, cuando ellas hacen parte de las dinámicas naturales del territorio. Como se puede observar con las zonificaciones cartográficas, éstas en ningún momento incluyen la vulnerabilidad. También los municipios planifican sin tener un criterio de región. La mayoría de planes, sus estrategias, programas y proyectos se formulan aisladamente, sin tener en cuenta las dinámicas ecosistemitas de las inundaciones. La planificación es fragmentaria, condicionada por las fronteras administrativas de los municipios.

A su vez, la incorporación del ordenamiento territorial parece ser un ejercicio exclusivo de expertos de la planificación, no incorpora en ningún momento las estrategias adaptativas de las comunidades para poblar el territorio de acuerdo con las dinámicas de las inundaciones. Por lo general, el OT expresa la visión de consultores que consideran las inundaciones como un problema para el desarrollo.

En este sentido, se responde a la pregunta: ¿El OT ha sido aprovechado eficazmente como un instrumento de planificación para la gestión del riesgo, sí o no y por qué? No, la razón se encuentra en que la institucionalidad es débil, por lo cual el ordenamiento carece de eficacia. Además los recursos son limitados para la ejecución de los proyectos.  La debilidad institucional se evidencia aún más en la baja capacidad técnica para una gestión del riesgo de inundaciones, ejemplo de lo dicho es la cartografía, la cual no representa con claridad la información sobre las amenazas y la vulnerabilidad. Otro ejemplo es la dificultad que se plantea para la evaluación del ordenamiento, pues como hacerlo cuando los proyectos formulados ni siquiera tienen indicadores que permitan un seguimiento.

Finalmente, queda por esperar que el nuevo marco de la gestión del riesgo de desastres, Ley 1523 de 2012, introduzca cambios en la gestión del riesgo mediante la obligación de formular planes de riesgo. No obstante, la Ley no cuestiona la debilidad institucionalidad del Estado en las entidades territoriales, las cuales deben asumir la carga presupuestaria de la gestión sin los recursos para su financiación.