LA
PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN MEDELLÍN, UNA REFLEXIÓN A MANERA DE BALANCE[1]
Yulieth Carvajal Londoño
Corporación Región
Versión : Junio 28 de 2011
EL CONTEXTO HISTÓRICO DE MEDELLÍN DESDE 1980 Y LOS
ANTECEDENTES DE LA PARTICIPACIÓN EN ESTE TIEMPO:[2]
La historia reciente del país recuerda la década de los 80 como el
tiempo en el que se agudizó la violencia en todo el territorio nacional.
Medellín fue una de las ciudades en la que esta condición se vivió con más
fuerza, a raíz del surgimiento y la consolidación de fenómenos como el
narcotráfico, los grupos armados y las mafias ilegales. “El auge del cartel de
Medellín fue un factor determinante en la transformación del panorama de la
criminalidad urbana, pues propició la emergencia de nuevos actores de violencia,
sicarios y bandas, y la generalización de las muertes violentas, factor que
consagra pronto a Medellín como la ciudad más violenta del mundo” (Jaramillo y
otros, 1998. P. 47).
Las lógicas del narcotráfico y las violencias asociadas se instalaron en
la economía local, en las prácticas sociales y culturales, e incluso en
sectores de la clase política, algunas instancias del Estado y la gestión
pública. La situación llegó a ser tan compleja, que en 1989 la ciudad fue
declarada en emergencia social a raíz de los más de 45.000 jóvenes que habían
sido asesinados. En este mismo año “era ya evidente la infiltración de los
narcotraficantes que, por medio de la financiación de campañas electorales y
las relaciones de amistad o soborno con políticos influyentes, habían logrado
conformar en el Congreso de la República, en especial, poderosas camarillas
para promover la no extradición” (Fernández, 2002. P. 220).
La hegemonía de la violencia y la ilegalidad tuvo como correlato la
precarización de las condiciones de vida de un significativo porcentaje de
pobladores de la ciudad. La acción del Estado, además de ineficiente e
insuficiente, no lograba llegar a todos los territorios y grupos poblacionales,
algunos de los cuales encontraron en los actores criminales, por conveniencia o
por presión, la autoridad que garantizaba efímeras formas de subsistencia. A
pesar de la condición de Medellín como ciudad industrial y el protagonismo que
esto le daba en la economía del país, era evidente la insatisfacción de
necesidades básicas fundamentales y la negación de derechos sociales,
económicos y culturales de un importante número de sus habitantes, aspecto que
abarcaba desde la dificultad para tramitar necesidades fundamentales en
alimentación, salud y vestido, hasta la restricción en derechos como la
participación y el disfrute de la ciudad. El resultado: se profundizaron las
violencias, se elevaron los altos índices de corrupción y clientelismo en la
clase política dirigente y se agudizaron los profundos niveles de pobreza.
A pesar del adverso contexto y tal como venía sucediendo en varias
ciudades del país, en Medellín también se impulsaron diferentes iniciativas
sociales y comunitarias que se venían gestando desde los movimientos cívicos y
comunitarios de los 70, con prácticas organizativas, de participación y
procesos populares reivindicativos de derechos como la educación, la salud y
los equipamientos colectivos; fueron memorables en la ciudad las luchas de los
comités cívicos barriales por la construcción de escuelas y la ampliación de la
planta docente, contra el transporte sin subsidio y por la prestación de
servicios públicos domiciliarios de agua y energía.
Es precisamente en los 80 cuando en el país, en el marco del proceso de
modernización y transformación del Estado y la consiguiente apuesta por la
democratización de la nación, comienza el proceso de institucionalización de la
participación ciudadana. Para Medellín, la puerta de entrada en esta
institucionalización, que fue la reglamentación de la elección popular de alcaldes,
tuvo como correlato el aumento de las organizaciones sociales y comunitarias y
la persistencia de estas y otros procesos sociales en plantear alternativas a
la conflictiva vida social y elementos de concreción efectiva de la
participación. Las posibilidades que esta elección popular de alcaldes brindaba, era la ampliación de la baraja
política y el apalancamiento de nuevas ofertas en cuanto a candidatos y
mandatarios municipales, dando luces diferentes al ostracismo en que había
caído el sistema representativo, empeñado en el bipartidismo tradicional.
Los 90 aparecen con tintes de optimismo tanto en el país como en la
ciudad. La Constitución de 1991 se establece como un nuevo pacto político
fundamentado en el Estado Social de Derecho, definiendo la participación como
un principio constitutivo y como una función del Estado colombiano y
proponiendo orientar el desarrollo de las regiones sobre los preceptos de la
refundación de lo local, la planeación y la descentralización, asignando un rol
protagónico a los municipios como entidad territorial determinante de la vida
social, política y económica y al ciudadano como sujeto protagonista del
devenir público.
Los desarrollos legislativos que se dan en esta década, ampliarán la
institucionalización y oferta de espacios de participación, sobre todo de
manera formal, generando mecanismos que podrán tener aplicación y funcionalidad
tanto a escala nacional, como regional y local; y creando instancias que
permitirán la participación de la ciudadanía en parte de la esfera de la
gestión pública municipal. En esta medida, si bien la participación aparece como
uno de los componentes de la democratización del estado, se erige
fundamentalmente como respuesta de algunos sectores de la clase política a las
demandas sociales, la ingobernabilidad y deslegitimidad del Estado, y a la
búsqueda por ampliar y recrear el sistema político representativo,
caracterizado por su poca efectividad y porque no lograba interpretar el
interés de los diferentes sectores de la población.
La ley 152 de 1994 y la consecuente reglamentación de los procedimientos de elaboración,
aprobación y ejecución de los Planes de Desarrollo, le demanda a la
administración de 1995-1997, la elaboración del plan de desarrollo municipal
con mayores requerimientos. “(…) El plan reconoce el rol
fundamental de la administración Municipal en pro del desarrollo económico para
la elevación de la productividad urbana”[3]; y
establece una noción de territorio asociada a la visión de ciudad
competitividad, modernización, internacionalización, sustentado en el liderazgo
compartido, lo cual se expresa en el desarrollo físico espacial como proceso de
orientación del crecimiento y ordenamiento urbano. Durante su vigencia se
formuló el acuerdo municipal 043 de 1996, que daba origen al Sistema
Municipal de Planeación y que venía siendo impulsado por una fuerte
movilización de pobladores de las comunas de la ciudad, a partir de procesos de
planeación zonal y local participativa del desarrollo, y que encontrarían por
primera vez, algún respaldo legal y jurídico a esas otras miradas y apuestas
por un desarrollo incluyente, que se gestaban desde los “territorios
periféricos”.
A finales de la década, el requerimiento de algunas leyes de aplicar en
su formulación y cumplimiento estrategias de participación, y algunas
iniciativas tímidas de los gobiernos de turno, también permitirían la
dinamización o respaldo a procesos de participación que contribuyeron con la
sensibilización y formación de algunos sectores de la población, el aumento de
ciudadanos interesados en los asuntos públicos y la visibilización de nuevas
miradas sobre el desarrollo y la ciudad. Es en
la administración de 1998–2000 con Juan Gómez Martínez y su Plan de Desarrollo
“Por una ciudad más humana”, que se formula el Plan de Ordenamiento
Territorial, según lo exigido por la ley 388 de 1997, que incluía entre otras
cosas una estrategia de participación. En este periodo también se dieron los primeros
y aun tímidos avances en la democratización del recurso público con consultas a
sectores de la sociedad para definir los planes operativos de inversión anual
POAI y el diseño de algunos planes especiales de carácter poblacional.
Durante la década del 90 y lo que se lleva del siglo XX, en Medellín se
han utilizado de manera más fuerte algunos mecanismos formales contemplados en
la ley 134 de 1994 como los cabildos abiertos; se ha fortalecido aunque con
algunas tensiones en su rol y alcance, las Juntas Administradoras Locales y se
ha vivido la participación indirecta a través de representantes en los espacios
de participación creados por la norma. En esta década empiezan a funcionar en
la ciudad, con gran diversidad de condiciones, instancias como los Copacos, los
Comités de carácter poblacional o especial como el de desplazados,
discapacitados y víctimas, los Consejos como el Territorial de Planeación, el
Municipal de Juventud y el de Cultura, entre otros.
Entre el 2001 y el 2003 la ciudad
estuvo bajo la administración de Luis Pérez y su slogan de Medellín competitiva.
“Fue a esta administración a la que le correspondió iniciar la implementación
del POT, con el cual aparecen además los primeros planeas parciales como un
instrumento de gestión urbanística y como una oportunidad para la generación de
nuevos espacios públicos de acuerdo a la mirada de desarrollo. Fue un periodo
con actitud sistemática de evadir la voz ciudadana en temas que eran críticos
para la administración como: cobertura educativa para jóvenes, calidad en la
educación, nutrición y cobertura en
salud”[4].
No obstante y a pesar de los
avances para la participación en términos de normatividad y acercamiento de la
ciudadanía a mecanismos formales e instancias creadas o respaldadas de la
institucionalidad pública, la situación de Medellín en el plano de su gestión pública
municipal durante este periodo no parecía mejorar. Las dinámicas participativas
no lograban traducir sus deliberaciones y propuestas en incidencia política,
disminución de la brecha social y mejores indicadores de desarrollo. Como
agravante, esta administración municipal se caracterizó por el posicionamiento
de fuerzas políticas adversas a las búsquedas participativas y democráticas,
ante lo cual hubo una importante reacción y movilización de las organizaciones
sociales y las comunidades, en especial en defensa del Acuerdo Municipal 043 de
1996.
La puesta en jaque de la participación desde el gobierno municipal de
ese entonces, también activó de manera más contundente en algunos sectores, la
creencia en la necesidad de buscar alternativas diferentes a las tradicionales
para gobernar la ciudad. Esto se tradujo en que para el periodo 2004-2007 se
eligiera un alcalde distante de la clase política tradicional y respaldado por
un movimiento político independiente. A su llegada, la administración de Sergio
Fajardo, plantea una nueva forma de hacer la política, al definirse como un
gobierno de cara a la comunidad, en el que la corresponsabilidad, entendida
como la articulación de los esfuerzos de todas y todos, sería una herramienta
clave; la transparencia, la deliberación pública y la rendición de cuentas se
convertirían en principios rectores de la acción pública (Alcaldía de Medellín,
2004).
“Su énfasis se planteó como el de una ciudad más
humana, intentando darle mayor profundidad al desarrollo humano, lo que
implicaba la promoción y potenciación de las capacidades, oportunidades y
libertades de los ciudadanos. Realizó la primera revisión y ajuste al Plan de Ordenamiento
Territorial y planteo una visión del territorio como espacio para el encuentro
de los ciudadanos”[5].
Se prepusieron cambios en los satisfactores del
desarrollo, dinamizando una alta y eficiente inversión pública, lo que se creía
a su vez posibilitaría abonar a la recuperación de la institucionalidad
democrática con presencia y acción del Estado municipal en gran parte de los
territorios locales, una creciente legitimidad en las instituciones y en la
racionalidad públicas y una nueva sensación de confianza.
La dimensión social del desarrollo encontró en este momento un claro
respaldo con apuestas por la participación ciudadana y la organización social.
En su plan de desarrollo incorporó asuntos que implicaban la visibilización y
el trabajo con grupos tradicionalmente excluidos. En este sentido creó la
Secretaría de la Mujer, Metrojuventud como subsecretaría de Cultura Ciudadana y
dotó de herramientas y recursos dependencias descentralizadas como las Casas de
Gobierno de los Corregimientos y los Más Cerca (anteriormente Los Cerca),
dotaciones institucionales fortalecidas al interior de cada comuna de la
ciudad. En su propuesta de contribuir a la democratización de la gestión
pública municipal, mostró voluntad política e incluyó en su plan de desarrollo
presupuesto para programas como los planes comunales y corregimientales de
desarrollo local; el presupuesto participativo, que logra al final de su
mandato convertirse en política pública; y las jornadas de rendición de cuentas
y ferias de la transparencia en la contratación del Estado.
Para el periodo de gobierno actual, 2008-2011, se resalta la continuidad con el propósito superior de
Desarrollo Humano integral y se asume compromiso explícito con las metas del
milenio y la lucha contra la pobreza. La
participación se retomó como estrategia de acercamiento a la comunidad, de fortalecimiento
del ejercicio de ciudadanías y expresiones y contribución a la democratización
de la vida pública, que debía ser mantenida y consolidada. Quizás uno de los
avances más contundentes de este gobierno, sería el planteamiento desde el Plan
de Desarrollo Municipal de un enfoque de derechos como marco general del
accionar público, lo que permitiría posteriormente y sumado a la cualificación
de los liderazgos sociales y el mantenimiento desde los ciudadanos y actores de
procesos organizativos de reivindicación y participación, adelantar iniciativas
que afectarían positiva y estructuralmente la vida de la ciudad, como la
incorporación del mínimo vital de agua a manera de subsidio para un porcentaje
de la población que se encuentra en los estratos socioeconómicos 1 y 2.
En esta vigencia administrativa el presupuesto participativo, ya
incorporado como subsistema al Sistema Municipal de Planeación, mantiene su
protagonismo pero a su vez se convierte en uno de los grandes retos al
vislumbrarse como elemento de discusión y tensión entre algunos sectores y
actores de la ciudad. Los planes de desarrollo local se piensan como el
correlato del presupuesto participativo y se apuesta por la articulación entre
uno y otro, planteando una mirada más estratégica de los territorios y una
reflexión por la importancia de no instrumentalizar la participación.
“El Departamento Administrativo de Planeación ha
entendido la planeación del desarrollo local como un proceso permanente de
reflexión – acción, que propicia y fortalece la relación comunidad -
territorio, y como un escenario de interacción que facilita la relación clara y
transparente con el Estado y con todos los actores del desarrollo. Esta escala
local de la planeación del desarrollo constituye la base, los cimientos para
facilitar y soportar la participación de las comunidades en ámbitos
territoriales y temporales más amplios. Un plan de desarrollo local
tiene entonces sentido si las comunidades aprenden, si facilita la resolución
de conflictos, si cualifica la participación ciudadana, si facilita la
interlocución con el Estado, si fortalece el capital social y los pactos
ciudadanos. Estos indicadores, entre otros, sitúan sus logros más allá de la
eficacia y la eficiencia de los proyectos, y son los que en últimas garantizan
la sostenibilidad socio-política del desarrollo”[6].
A pesar de los esfuerzos, la puesta en marcha de
tal articulación no ha sido fácil y todavía requiere de grandes esfuerzos
metodológicos, en clave de estrategias pedagógicas; y políticos en cuanto a la
legitimidad de los procesos y actores que han estado inmersos en ellos. “La planeación desde lo local
plantea una serie de retos a la administración municipal que no se resuelven
fácilmente, entre otras cosas porque el marco legal le entrega toda la potestad
en materia de gestión y planeación al alcalde y su programa de gobierno, pero
con importantes limitaciones desde el orden nacional. Mientras la legislación
resuelve este dilema, la directriz desde el Departamento Administrativo de
Planeación ha sido la de realizar planes de desarrollo local, entendidos más
como un proceso de planeación y
participación que como un producto a entregar”[7].
ALGUNOS ELEMENTOS PARA UN BALANCE DEL MOMENTO
ACTUAL DE MEDELLÍN EN CLAVE DE PARTICIPACIÓN:
ALGUNOS
ELEMENTOS PARA UN BALANCE DEL MOMENTO ACTUAL DE
LA PARTICIPACIÓN DE MEDELLÍN:
En clave de logros y avances:
1. Condiciones
objetivas para la participación:
Los avances en términos de mecanismos formales, marco normativo, estrategias e
instancias para la participación generados durante las décadas del 80 y 90,
suman al fortalecimiento de algunas condiciones objetivas para su ejercicio y
ofrecen unas primeras herramientas formales de respaldo a los procesos y
prácticas sociales que en las comunas y corregimientos de Medellín se venían
dando desde años atrás. Si bien estos insumos no se convierten en apoyo para la
totalidad de las expresiones que frente a la participación se gestaban, si
permite respaldar e impulsar algunas dinámicas, y sobre todo, mantener la idea
de que era posible soñar con la transformación de importantes asuntos de la
ciudad y participar de su construcción,
a través de la puesta en práctica de procesos de planeación participativa del
desarrollo y de la incidencia de la ciudadanía en la gestión pública.
En
especial la ley 152 de 1994, que regula el Plan de Desarrollo Nacional, se
convierte en estímulo para los procesos organizativos que se venían gestando y
telón de fondo para la consecuente creación del acuerdo 043 de 1996 que
instituiría el Sistema Municipal de Planeación. Además, los parámetros
establecidos para la planeación del Estado, también le ofrece a las comunidades
insumos para valorar de manera más enfática la planeación desde sus dimensiones
técnica y política, reconocer la importancia de lo programático en la
cotidianidad de la política e iniciar procesos de seguimiento a los mandatarios
públicos con el plan de desarrollo como indicador base.
De
manera contundente puede decirse que para Medellín, la elección popular de
alcaldes abre, aunque de manera lenta, la baraja política y permite apalancar
nuevas propuestas en cuanto a candidatos y mandatarios municipales. Esto se
refleja de manera explícita en el triunfo que durante las elecciones de octubre
de 2003 tiene el movimiento político Compromiso Ciudadano. Su llegada a la
administración municipal desde una corriente independiente, plantea una forma
diferente de hacer la política e incorpora en su Plan de Desarrollo criterios,
apuestas y programas que contribuirán a la ampliación de la democracia y a
cimentar las bases de una relación diferente entre la institucionalidad pública
y la ciudadanía.
En
Medellín y varios municipios del departamento de Antioquia, la creación durante
los últimos 8 años de programas e incluso políticas públicas que tienen como
fundamento la participación ciudadana de manera directa y la consecuente
ampliación de la democracia, ofrecieron herramientas para que, en algunos
casos, el trabajo en torno a la participación trascendiera el nivel formal e
institucional, incentivando prácticas y expresiones sociales y comunitarias, y
demandando de los gobiernos municipales, el sector social y comunitario, la
academia y los partidos y movimientos políticos, el repensar la vida
democrática y los proyectos de ciudades y municipios.
Para
el caso de Medellín, la existencia del Sistema Municipal de Planeación instala
una relación explícita entre planeación y participación. Los procesos de
planeación y gestión local del desarrollo son prácticas que durante más de dos
décadas han sumado al fortalecimiento de la participación desde lo territorial,
proponiendo en algunos casos enfoques diferentes al desarrollo hegemónico de
occidente; en otros, han logrado visibilizar la debilidades persistentes en la
construcción de racionalidades públicas; y sobre todo han puesta en la
discusión pública la necesidad de articular las lógicas y dinámicas de
participación con las de planeación y gestión del desarrollo, buscando que se
materialicen las deliberaciones y apuestas desde lo local en hechos concretos
de mejor vivir.
2. Condiciones
subjetivas para la participación:
La tradición organizativa de comunidades y grupos que fueron conquistando la
ciudad durante décadas, a la luz de un luchado proceso de urbanización marcado
por condiciones de informalidad y espontaneidad, evidenciaron la existencia de condiciones
subjetivas favorables para la participación, de un gran porcentaje de la
población de los sectores populares de Medellín[8].
Desde la década de los 70 con los movimientos cívicos, obrero y estudiantil; y
hasta el presente, ha sido claramente identificable el deseo y motivación que
hay en la gente de participar, el conocimiento que tienen de sus contextos, sus
problemáticas y especificidades y el reconocimiento que tienen los habitantes
de los territorios locales de la importancia de una cultura política
democrática a la hora de pensar en un mejor vivir para todas y todos.
Es necesario decir, tal y como se
ha nombrado desde otros lugares y organizaciones del país, que a pesar de que gran parte de las
experiencias participativas no lograron llevar a cabalidad su propósito
específico de manera exitosa, ellas contribuyeron a movilizar ciudadanos y
grupos organizados, incrementaron los espacios y el nivel de deliberación
pública sobre asuntos de interés colectivo, recrearon la concepción y mirada de
lo público colectivo, vincularon a un número creciente de hombres y mujeres de
diferente proveniencia y edades en el manejo de los asuntos públicos,
plantearon nuevas y diferentes relaciones entre los grupos poblacionales y los
géneros a la hora de trabajar en equipo, vienen expandiendo y difundiendo el
lenguaje de la participación y, en muchos casos, han contribuido a explicitar
la necesidad de hacer más sustancial la democracia.
3. Avances en cuanto a
instancias y experiencias en Medellín:
Son variadas las formas de expresión ciudadana en torno a asuntos
poblacionales, sectoriales, territoriales o a la reivindicación de un derecho
específico, las cuales se materializan en procesos, organizaciones, instancias,
estrategias, mesas, redes, plataformas y articulaciones. En algunos casos ellas
han logrado establecer una relación de diálogo y cooperación con el Estado
municipal, que no riñe con una mirada crítica de su accionar o con distancias
en el momento del proceso. En otros incluso, estos procesos han intentando
servir de intermediarios entre los movimientos sociales y la institucionalidad
municipal; en algunos más se han instalado tensiones entre unos y otros que se
mantiene como constante.
De una amplia gama de formas de
expresión, podemos resaltar de carácter poblacional, los colectivos de mujeres
por comunas y corregimientos en Medellín que hacen reivindicaciones desde sus
territorios locales y en torno a asuntos específicos, las organizaciones y
asociaciones de mujeres de base y populares como la Asociación de Mujeres de
Las Independencias – Comuna 13, la Red De Mujeres Populares, la Coordinación de
Mujeres de la Zona Nororiental y la Mesa Mujer de Medellín que es una instancia de segundo nivel que agrupa organizaciones
sociales, comunitarias y de base que promueven la autogestión, concertación e
incidencia en la agenda y políticas públicas para las mujeres de la ciudad.
En
alianzas interinstitucionales en la ciudad encontramos la Federación Antioqueña
de Organizaciones No Gubernamentales que busca impulsar el fortalecimiento de
las organizaciones agremiadas y facilitar vías de trabajo con otros sectores;
el programa Medellín Cómo Vamos, que funciona como alianza interinstitucional
privada desde 2006 y cuyo principal objetivo es hacer evaluación y seguimiento
a la calidad de vida en la ciudad[9],
viene generando en la actualidad mesas de trabajo intersectoriales en torno a
asuntos de interés colectivo y que son abordados desde el plan de desarrollo
municipal.
El
Presupuesto Participativo desde su lógica de ampliación de la participación y
ejercicio más directo ha generado espacios como las Asambleas Barriales, los
Consejos Comunales y Corregimentales, los equipos de gestión de los planes de
desarrollo local, comités temáticos y el Comité Municipal de Presupuesto
Participativo.
En el nivel de
veeduría y control social, se han conformado algunas plataformas, estrategias o
programas que hacen seguimiento al plan de desarrollo municipal, a los Consejos
Municipales o a ciertas problemáticas sociales en particular. La reglamentación
del voto programático dio marco normativo y revitalizó el rol de los planes de
desarrollo; para el caso de Medellín la veeduría ciudadana al plan de
desarrollo es un esfuerzo interinstitucional que cuenta con más de 15 años de
accionar; los observatorios de derechos humanos, convivencia, políticas
públicas y algunas veedurías ciudadanas a los fondos de servicios escolares, a
proyectos específicos del presupuesto participativo, a programas de las diferentes
dependencias de la administración municipal, son ejercicios que vienen
dinamizando el nivel de control y fiscalización de la gestión pública en la
ciudad.
No
pueden dejarse por fuera en este balance, las dinámicas de participación
generadas en torno a la creación de Consejos. Entre ellas encontramos el
Consejo de Cultura y el Consejo Territorial de Planeación; este último ha
venido fortalecimiento su dinámica, emitiendo conceptos de manera más
estructurada, ha establecido una mayor y mejor relación en lógica de
corresponsabilidad para algunos asuntos con el departamento Municipal de
Planeación (quien a su vez ha incluido en su presupuesto recursos para esta
instancia), cuenta con secretaría técnica, tiene agenda permanente, se reúne de
manera periódica.
A nivel de redes de ciudad, en Medellín
encontramos la Red De Planes Zonales que existe desde la década de los 90 y agrupa organizaciones y procesos en
torno a la planeación y gestión local del desarrollo; las redes culturales que
existen al interior de zonas y comunas o que se tejen en torno a los planes
sectoriales de cultura, algunas redes de organizaciones sociales, comunitarias
y de base como la ROC que tenido un trabajo fuerte en torno al tema de
desconectados y servicios públicos domiciliarios y la RID de la comuna 10, las
redes promovidas por el Fondo Focus en las zonas Nororiental, Noroccidental y
Centroriental.
Otras
experiencias que hoy viven son las mesas ambientales que existen por cada una
de las zonas político administrativas y en los corregimientos, la mesa que se
reúne en torno al acuerdo 054 de 2006 que establece el Consejo de políticas
públicas de los y las motociclistas de la ciudad, los grupos antitaurinos,
entre muchos otros.
En clave de tensiones, barreras y obstáculos:
A pesar de la historia y aprendizajes organizativos con que cuenta esta región, los avances en la institucionalización de la participación y en el establecimiento de mecanismos formales para su ejercicio, y al igual que sucede en gran parte de los territorios del país, en la ciudad sigue existiendo grandes falencias y barreras que obstaculizan la participación. Queremos destacar las siguientes:
1. La presente fractura entre representación política y participación ciudadana, lo que hace que se dificulte el funcionamiento de la democracia en Colombia. Tal asunto implica problemas estructurales del sistema político representativo y de las condiciones de ilegitimidad y baja gobernabilidad del Estado colombiano, cuya tramitación no podrá ser acuñada a la participación, pero si genera en ella reflejos y réplicas directas.
En lo local esta fractura se traduce en que si bien se ha dado en los últimos años otras opciones para la administración de lo público, que han evidenciado algunas posturas progresistas frente a los asuntos que conciernen al devenir del territorio, los partidos políticos no logran consolidar apuestas claras y explícitas del futuro deseado de la región en clave de proyecto; tal asunto implica que aún hoy un importante sector de ciudadanos no encuentre sus necesidades e intereses reflejados en las apuestas programáticas y en la forma de hacer la política. Además, la persistencia en la ciudad de formas de violencia e ilegalidad que permean no solo las dinámicas sociales, sino además algunos actores del sector empresarial e incluso de la misma administración pública, refuerzan en la ciudadanía la desconfianza en el ejercicio del poder[10].
2. La persistencia del conflicto armado en expresiones,
estrategias y entramados que hoy no logran incluso ser comprendidos a
cabalidad, pero que afecta la
participación dada la influencia de estos actores en la gestión pública
municipal y las restricciones que estos ponen por el control de los
territorios, la restricción y violación de derechos, las dinámicas sociales.
3. El marco normativo presenta deficiencias que dificultan el ejercicio de la participación. Hay dispersión de las normas que contribuye a la fragmentación y dificulta las sinergias entre sectores, territorios y grupos poblacionales; el respaldo jurídico para las expresiones no formales es precario y gran parte de las acciones de participación directa se quedan en el plano municipal sin trascender al nivel regional o nacional. Esto evidencia entre otras cosas, la distancia entre la planeación y la participación en el plano de la norma, y las pocas claridades y prácticas en la articulación entre las diferentes escalas del desarrollo: la local, regional y nacional. Por su parte, la dispersión de normas, instancias y actores hace que los espacios de participación no guarden relación entre sí, y en consecuencia, la interlocución de la ciudadanía con las autoridades se desarrolla en forma atomizada.
4. El alcance de los espacios y mecanismos de participación, sigue siendo un elemento cuestionado por diversos sectores y actores de la ciudad. En su mayoría estos se han restringido a la canalización de iniciativas ciudadanas y de vigilancia de la gestión pública, sólo una parte de los espacios tienen funciones de concertación entre las autoridades públicas y los ciudadanos para el diseño y ejecución de políticas públicas. Además, algunas de las que logran niveles de concertación y gestión, no logran trascender del pequeño grupo o sector siendo realmente poco representativas en la escala territorial, sectorial o poblacional. Como excepción de esta condición se resalta la experiencia del Plan Estratégico de Juventud.
5. A pesar de los avances en participación con que
hoy cuenta la ciudad, la cultura política sigue siendo precaria. Es necesario decir que en Medellín y Antioquia,
aun es precaria la
construcción colectiva del bien común, primando en muchos casos en torno a las
prácticas participativas, racionalidades semipúblicas o privadas. Esto se
refleja entre otras cosas, que en algunos espacios se mantengan prácticas
antidemocráticas que históricamente han primado, o aparezcan neoclientelismo.
6.
Reconociendo los elementos a favor de la democracia en la ciudad, entre los que
se suma la institucionalización de la participación, la persistencia de
importantes condiciones subjetivas para su desarrollo, el aumento y avance de
la inversión social y las mejoras en la gestión pública municipal; hoy siguen siendo precarias algunas de las condiciones objetivas de la
participación. En especial es necesario resaltar el lugar que
sigue jugando como condicionante de la participación la insatisfacción de
necesidades básicas fundamentales de un importante porcentaje de la población.
7. Si bien ha sido una ganancia para la
región le generación de nuevos espacios y estrategias de participación, que
efectivamente contribuyen a la ampliación de la democracia, en tanto promueve
la deliberación, fortalece la construcción de lo público e involucra más y
nuevos actores a la participación; genera dificultades en clave de cierta polimembresía (pertenencia de
una misma persona a diferentes espacios de participación) y generación de
pequeñas clientelas en torno a los servicios o beneficios de la participación.
El nivel de formación y cualificación política de la ciudadanía en un factor
que sigue planteando preguntas, a pesar de los muchos esfuerzos y recursos que
aquí se han puesto.
8. La descentralización, como correlato
de la participación, es una tarea pendiente para el caso Medellín y mucho más
para Antioquia. La desarticulación que existe entre los diversos entes
territoriales al pensar la planeación y la participación, el lugar ambivalente
del departamento en los procesos descentralistas y 8 años de represidencialismo
extremo, dejan a los municipios la tarea de fortalecer sus territorios en clave
de desarrollo local, desconcentración del poder y reales autonomías.
EL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO COMO EXPERIENCIA
PARTICIPATIVA A DESTACAR EN MEDELLÍN
El presupuesto participativo, que para el momento de surgimiento en
Medellín ya presentaba experiencias exitosas en América Latina, se plantea en
la administración de Sergio Fajardo como una estrategia que contribuiría a la
ampliación de la democracia en la ciudad, al fortalecimiento de la
participación ciudadana y a la confrontación de las estructuras clientelistas y
corruptas que se reproducían tanto en la esfera del gobierno público, como en
los territorios y prácticas locales. La administración local propuso el
programa Planeación Local y Presupuesto Participativo como “una apuesta por la
ciudadanía social, la conformación de sujetos políticos y la generación de
confianzas entre ciudadanos, ciudadanas y administración municipal, con fines
de bienestar y desarrollo económico para todos los habitantes” (Alcaldía de
Medellín, 2005).
Con un programa de estas características se buscaba ampliar la
participación ciudadana en la gestión pública y el desarrollo local, en el
Marco del Sistema Municipal de Planeación que, a pesar de haber sido creado
desde 1996, no había logrado respaldo significativo de los gobernantes de la
ciudad, ni su existencia se traducía en un impulso efectivo y en los
territorios, de los procesos de planeación participativa del desarrollo local.
Se propuso entonces, “la integración de las distintas formas de planeación
participativa que se habían dado en la ciudad y generar una estrategia de
gestión pública orientada a fortalecer los factores de identidad con el
territorio, la incorporación del tejido social a los procesos de desarrollo y
el potenciamiento de la productividad para mejorar la capacidad competitiva
global” (Corporación Nuevo Arco Iris – Alcaldía de Medellín, 2004. P. 12).
El presupuesto participativo comienza a operar en la ciudad e instala
como parte de sus apuestas y dinámicas, la generación de nuevos espacios de
participación como las asambleas barriales y los consejos comunales y
corregimentales, que con la característica de impulsar una participación más
directa, promueve la deliberación e involucra sujetos y actores que no habían
sido referentes de la planeación del desarrollo y que hoy viven su ciudadanía a
través de ejercicios más amplios que el del tradicional voto. Esta
participación directa se presenta como una alternativa al agotamiento, desgaste
e insuficiencia que exhibe el sistema representativo, lo que no significa la
eliminación de este último sino la posibilidad de complentar la representación
con la participación.
Este programa efectivamente aparece como una nueva forma de construir lo
público, pensar y materializar el desarrollo local y relacionarse con el
gobierno municipal. Los requerimientos que establecía, tanto al municipio, como
a las organizaciones y ciudadanos, hacen que la atención de la ciudad y todos
los esfuerzos de la gestión pública, se centren en este programa y que incluso
se dé por hecho en algunos momentos, que hablar de participación implica
necesariamente hablar de presupuesto participativo.
Quizás uno de los aportes más importantes a esta ampliación de la
democracia ha sido la incorporación de la deliberación como elemento fundamental
en la toma de decisiones. Su implementación ha permitido contribuir al
reconocimiento y efectividad de la acción pública, desde un enfoque que
reconozca la diversidad cultural, poblacional, territorial y étnica y que
incorpora nuevos actores y nuevos temas
a la política. La democratización de la ciudad también ha implicado un proceso
de maduración de la ciudadanía local y por ende de su participación, asunto al
que ha aportado el pp, contribuyendo a fortalecer los procesos de formación y
las mismas organizaciones sociales, ampliando y cualificando los liderazgos,
incorporando nuevos grupos, sectores y pobladores, algunos de ellos
tradicionalmente ausentes de los espacios de información, consulta,
deliberación e incidencia.
Sin embargo, este aspecto también produce tensiones, pues muchos de esos
antiguos liderazgos no están dispuestos a ceder el lugar que han ocupado en las
comunidades, mientras los nuevos se sienten desgastados por las fricciones que
implica la búsqueda de visibilidad en el
proceso. Por su parte los requerimientos metodológicos y de articulación, la
capacidad del Estado municipal de ajustarse a las demandas que este proceso
establece y las debilidades propias de la cultura política y social de la
ciudad, ponen retos permanentes a la participación.
El desarrollo del presupuesto participativo también ha puesto en
evidencia la presencia o permanencia de prácticas asociadas a las formas
dominantes, excluyentes y antidemocráticas del ejercicio del poder. Entre ellas
encontramos: La corporativización de la participación, la creación de
organizaciones de papel, la presencia de actores armados en los escenarios de
participación y el neoclientelismo como nuevas formas de clientelismo que se
adaptan a esta modalidades de gestión participativa.
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
- Alcaldía de Medellín (1995). Plan de Desarrollo Municipal 1995-1997.
- Alcaldía de Medellín (2004). Plan de Desarrollo Municipal: Medellín compromiso de todos
- Alcaldía de Medellín y Corporación Nuevo arco Iris (2004). Evaluación de los Consejos Consultivos Comunales y Corregimentales para la planeación y presupuesto participativo de la ciudad de Medellín.
- Alcaldía de Medellín y Corporación Región (2008). Estudio Planeación y presupuesto participativo: Un balance de sus propósitos, alcances y retos.
- Alcaldía de Medellín y Corporación Región (2008). Estudio: Oferta institucional en participación ciudadana.
- Instituto Popular de Capacitación. Medellín. (2008). HINCAPIÉ, Sandra. Democracia y Poder Constituyente.
- Carvajal Yulieth (2009). Participación ciudadana y buen gobierno: el presupuesto participativo como aporte a la democratización de la ciudad de Medellín. En: Revista Foro Nacional por Colombia, septiembre de 2009. Bogotá.
- Velásquez Fabio y otros. ¿Qué ha pasado con la Participación Ciudadana en Colombia?. Foro
- Nacional por Colombia. Bogotá.
·
Entrevista
servidora pública, Departamento Municipal de Planeación – Alcaldía de Medellín.
Junio de 2011.
EXPERIENCIAS DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN MUNICIPIOS DE ANTIOQUIA[11]
Nelson Restrepo
Corporación para la Participación Ciudadana
CONCIUDADANIA
Versión: Mayo 4 de 2011
A mediados de la década de 1990, la discusión del Plan Estratégico de
Antioquia que hoy conocemos como PLANEA, se recuerda como un hito importante de
deliberación pública y participación ciudadana. La elaboración del PLANEA que
definió la visión de Antioquia hacia el 2020
como la mejor esquina de América, fue resultado de importantes procesos
de concertación entre instituciones, organizaciones públicas, privadas y líderes
comunitarios representativos de las subregiones de Antioquia. Las líneas estratégicas “1. Integrar y
articular territorialmente a Antioquia, 2. Promover el cambio para un
desarrollo humano equitativo y sostenible, 3. Revitalizar la economía antioqueña,
y 4. Reconstruir el tejido social”; han sido centro de debate en el
departamento y han tenido importante relación vinculante en los planes de
desarrollo posteriores. (PLANEA 1998).
En los municipios del departamento de Antioquia, la aparición de las
instancias formales de participación ciudadana posibilitó acercamientos entre
organizaciones comunitarias y el Estado local, especialmente en los temas de la
planeación y la gestión pública. Tal es el caso de Las Trochas Ciudadanas, proceso liderado por el Consejo Nacional de
Planeación que involucró a organizaciones sociales en una estrategia pedagógica
sobre la elaboración de los Planes Municipales de Desarrollo reglamentados en la Ley 152 de 2004. La
crisis fiscal de los municipios, la falta de una visión de largo plazo
en las administraciones públicas, la débil participación ciudadana en la
elaboración de las políticas públicas, se pusieron al centro de las acciones de
Las Trochas Ciudadanas. Durante los años
1999 y 2000 se formularon los Planes de Ordenamiento Territorial de algunos municipios
en cumplimiento de la Ley
388 de 1997; los Consejos Territoriales de Planeación, con dificultades para
asumir sus competencias, empezaron a acercarse a los temas de uso del suelo y
su reglamentación.
Hacia el 2002, con la llegada al gobierno
departamental de Guillermo Gaviria Correa se avanzó en el reconocimiento del
conflicto armado y sus secuelas como uno de los principales obstáculos al
desarrollo humano, al fortalecimiento de la democracia y el buen gobierno, y a
la superación de la inequidad territorial.
Guiado por los principios de la No violencia, invitó a la sociedad
antioqueña a transformar los conflictos usando métodos diferentes. En esta coyuntura, se argumentaba la
posibilidad que fueran precisamente las instituciones vigentes no permitían
tramitar adecuadamente estos problemas y, en consecuencia, se debían explorar
herramientas nuevas para incluirlas en su institucionalidad; que las normas
adecuadas al manejo de las crisis puede que existieran, pero por diversas
circunstancias no se habían transformado en instituciones, es decir, no se
habían convertido en formas de resolver los problemas que enfrentaba la
sociedad. Nos estamos refiriendo a la situación extraordinaria de conflicto
armado generalizado en Antioquia y a la aparición de las Asambleas Municipales.
(Democracia y Poder Constituyente. Instituto Popular de Capacitación. Medellín.
2008.)
Varios fueron los hechos asociados a las crisis
humanitarias producidas por el conflicto armado, la corrupción administrativa y
política, las crisis fiscales de los municipios, que dieron origen a las
asambleas en Colombia y especialmente en Antioquia. Ante el secuestro de su alcalde por parte de
un grupo armado para juzgarlo por el supuesto mal manejo de los recursos
públicos, los habitantes del municipio de Mogotes (Santander) se reunieron y
declararon en Asamblea Constituyente del Pueblo Soberano de Mogotes.
Desde 1999 los habitantes de Tarso (Antioquia),
preocupados por la difícil situación económica del municipio y la falta de
oportunidades de empleo e ingreso, se propusieron impulsar la participación de
todos los ciudadanos en la búsqueda de soluciones efectivas y eficaces a sus
problemas, mediante la información y la educación de todos los sectores sociales
y el fortalecimiento de sus organizaciones de base. Al iniciar el año 2001,
convocaron a la que denominaron Asamblea Municipal Constituyente, para trabajar
en estos propósitos. En San Luis (Antioquia), ante una exigencia del Frente
Carlos Alirio Buitrago del ELN de despejar parte del casco urbano que rodea el
comando de policía, se reunió una Asamblea Comunitaria de más de 650 habitantes
convocada por el Concejo de Conciliación y la alcaldía. Salieron dos
conclusiones: no aceptar la imposición y solicitarle al ELN la concertación de
otras alternativas. En Sonsón
(Antioquia) se celebró a propósito del secuestro de su alcalde por el ELN. Los
asambleístas decidieron, entre otras cosas, crear una comisión para hablar con
el grupo guerrillero sobre la situación de su alcalde. Incluso niños y niñas,
que participaron en la sesión con comisión propia, pidieron ser tenidos en
cuenta en el grupo que hablaría con los secuestradores. Devuelto el alcalde,
convocó él mismo una nueva sesión de la Asamblea a la que asistieron más de 700 personas y
en la que rindió informe de su gestión.
Se consideró, en efecto, que la aparición de Asambleas Municipales
podría ser indicador de la existencia de una demanda insatisfecha de espacios
de encuentro entre los ciudadanos atemorizados por la violencia, para deliberar
acerca de cómo afrontar sus efectos; e indicador también de un déficit de espacios de encuentro de la
ciudadanía con las administraciones locales para cerrar la brecha generada por
el clientelismo y aumentada también por la desconfianza y la violencia. En esta
medida parecía evidente el déficit de espacios más directos de participación
ciudadana en el control de la gestión de lo público local.
En efecto, no existen otros escenarios semejantes
que reúnan en torno a intereses comunes a los miembros de las organizaciones
sociales, gremiales, etáreas, de género, políticas, cívicas, territoriales; a
los representantes de la comunidad ante los organismos de concertación
sectorial (Comités Municipales de Planificación, Consejos Municipales de
Desarrollo Rural, Juntas Municipales de Educación, Consejos Municipales de
Seguridad Social, Consejos Municipales de Juventud, etc.); a ciudadanas y
ciudadanos no organizados pero interesados en la marcha de los asuntos públicos
del municipio. Tampoco existe un espacio
donde se encuentren regularmente un número considerable de representantes de la
ciudadanía y la administración municipal. En fin, no existen suficientes
espacios donde la ciudadanía sea convocada a participar en decisiones sobre la
gestión de los intereses públicos.
Qué son
las asambleas municipales?
Las asambleas municipales constituyentes o
comunitarias o ciudadanas son espacios de confluencia ciudadana para la
deliberación pública, la participación en la construcción de los planes de
desarrollo municipal, los presupuestos participativos, la rendición de cuentas
y ejercicios y control de la gestión pública. Son espacios de diálogo, y
negociación de la diversidad de intereses a través de agendas o plataformas de acción
común con las cuales se incide en las decisiones económicas, políticas,
sociales y culturales de los municipios. Un espacio plural y diverso que
facilita, fortalece la organización, la formación y permite la participación
amplia de la sociedad.
Podemos llamar asambleas municipales a aquellos
procesos que básicamente cumplen con características como:
Es un espacio de organizaciones. Un espacio en el
cual se articulan, si no todas, si la mayoría de las organizaciones sociales y
comunitarias existentes en un municipio en torno a intereses y aspiraciones
comunes. Las asambleas integran la diversidad y pluralidad de sectores, temas,
problemáticas, generacionales y de género.
Debe tener universalidad de
representación de las fuerzas vivas del municipio. Este es un criterio de no
exclusión de ningún sector presente en la vida municipal. Por el contrario, se
promoverá que todas las organizaciones sociales, cívicas, políticas,
religiosas, etáreas, de género, gremiales, empresariales, gubernamentales, que
sean significativas, tengan representación.
Incluso se promoverá que en él participen ciudadanos no organizados.
Autonomía. Las asambleas son del municipio o de la
ciudad, de su ciudadanía; no es una dependencia de la alcaldía ni de la
administración pública. Para el efecto requiere una agenda y un plan de trabajo
propios adoptados por la plenaria y capacidad para autoconvocarse. También requiere una instancia permanente de
coordinación y aplicación del plan de trabajo, la conformación de dirección,
son flexibles en su constitución, obedecen a la propia historia y dinámica de
cada municipio.
Espacio de encuentro y concertación entre la
ciudadanía y el gobierno local. Se promueve una relación de co-operación entre
la administración municipal y la ciudadanía hacia la solución de los problemas
públicos de la entidad territorial; no promueve el enfrentamiento entre gobernantes – gobernados
ni el debilitamiento de las instancias de la administración municipal; promueve
el respeto por las institucionalidad democrática local. Proceso como la elaboración participativa de
los planes de desarrollo, los presupuestos participativos, rendición pública de
cuentas y control social a la gestión pública, son instrumentos esenciales para
su funcionamiento y la cooperación entre Estado y comunidad.
Escenario de empoderamiento ciudadano incluyente y
políticamente pluralista. Las asambleas son una organización amplia, plural y
democrática que facilita la expresión amplia de la ciudadanía, construye
estructura representativa de las
organizaciones y el liderazgo que la integran, promueve acuerdos y reconoce la
diversidad de posiciones e intereses existentes. Puede propiciar y ejercer el
empoderamiento de la ciudadanía en la medida que en él se aborda la
deliberación sobre todos los problemas públicos, se producen acuerdos básicos
sobre los intereses colectivos y se gestiona la ejecución esos acuerdos. Es conveniente que no sea partidista, algunas
experiencias negativas de las veedurías tienen que ver con este riesgo.
Permanencia y sostenibilidad. Es un espacio de
autoconvocación de la comunidad y tiene carácter de permanente; pretende
constituirse en ambiente formador de ciudadanía y ejercicio de soberanía. En
este sentido, se trata de construir o recuperar el espacio público deliberativo
para la ciudadanía que genere consensos y reglas de juego para el tratamiento
de las diferencias y transformación no violenta de los conflictos que puedan
surgir frente a diferentes temas de real interés para la comunidad municipal.
Estado de
las asambleas en Antioquia
El proceso constituyente tiene unos momentos
fundacionales comunes a finales de la década de los noventa y principios del
dos mil; en los tres años siguientes el proceso de la Asamblea Constituyente
de Antioquia expandió y consolidó las asambleas en casi la totalidad de
municipios de Antioquia; sus agendas giraban en torno a la construcción del
Plan Congruente de Paz, Laboratorios de Paz.
Entre el 2004 y el 2007 fueron el escenario departamental para la
generación de acuerdos entre las, comunidades, los alcaldes y el gobernador de
Antioquia; en el nivel municipal eran espacios de acuerdo entre la ciudadanía y
el gobierno local para realizar presupuestos participativos, rendición pública
de cuentas, el control social a la salud.
Según la unión temporal de ONGs que ejecutaba el
proyecto Redes de Participación Ciudadana, para la gobernación de Antioquia, en
el año 2006 existían 65 asambleas municipales y 43 comités que impulsaban
asambleas. En 2007 se daba cuenta de 43 procesos constituyentes fortalecidos
con una agenda ciudadana, con capacidad de autoconvocarse, representativos de
organizaciones y territorios.
A partir del 2008 el gobierno departamental decide
no apoyar las asambleas constituyentes dándole prioridad a la Juntas de Acción Comunal.
Con un ambiente adverso desde la gobernación de Antioquia e inclusive algunas
autoridades locales, hacia finales del 2010 permanecían en Antioquia 28
asambleas constituyentes funcionando especialmente en las subregiones del
oriente, suroeste y valle de Aburrá; otras funcionaban como cabildos
municipales o redes de participación. La asamblea provincial constituyente del
oriente antioqueño fue escenario de concertación entre comunidades, autoridades
locales, departamentales, nacionales y comunidad internacional del Laboratorio
de Paz, actualmente participa del Procesos Estratégico Regional del oriente.
A lo largo del proceso las asambleas han adoptado
diferentes temas en sus agendas de trabajo. En el encuentro departamental de
asambleas realizado en septiembre de 2008, se constataba que los principales
temas de trabajo de las asambleas era el desarrollo local a través de los
Planes de Vida, planes estratégicos municipales, la incidencia en el plan de
desarrollo municipal y el presupuesto participativo, la pedagogía en finanzas
públicas municipales, el control social a la salud, la vigilancia electoral, la
incidencia en programas de gobierno de candidatos y la consolidación de la
democracia participativa. Actualmente
asuntos relacionados con los recursos naturales como la exploración y
explotación minera, la producción de energía a través de microcentrales,
elecciones limpias, son temas que aparecen en las agendas de las asambleas.
Otras
experiencias de participación ciudadana en Antioquia
- Sistema regional de planeación del oriente antioqueño.
Impulsado desde el 2002 por el Programa de
Desarrollo para la Paz
PRODEPAZ, comprende 28 municipios: 23 de la subregión del
oriente antioqueño y 5 del nordeste.
Para adelantar su trabajo ha organizado 230 núcleos zonales rurales
(grupos de veredas) y urbanos presididos por una junta zonal comunitaria que
cuenta con un plan del núcleo zonal realizado de forma participativa y
actualizado de forma frecuente. El Sistema
Regional de Planeación cuenta con el Sistema Regional de Información Para la Paz SIRPAZ, alimentado
con información de fuente comunitaria que permite la lectura en cifras de la
realidad del territorio, por medio de la definición de un conjunto de variables
fundamentales, para alcanzar los niveles básicos de calidad de vida.
El Sistema Regional de Planeación tienen entre sus
propósitos la construcción del desarrollo territorial a través de la planeación
participativa, integrando y articulando esfuerzos de las dimensiones:
empresarial, político- institucional y comunitaria, privilegiando en esta
última la participación de los Consejos Territoriales de Planeación y Juntas
Zonales Comunitarias. En este marco acompaña a los núcleos zonales en la
elaboración de sus planes zonales, fomenta la participación de las comunidades
con sus planes en la elaboración del plan de desarrollo municipal y el
presupuesto participativo; fortalece redes nivel regional, cuenta con un escaño
al interior del Consejo Nacional de Planeación, acompaña la formulación de iniciativas
comunitarias para el apoyo de entidades nacionales e internacionales y de los
sectores público y privado.
La ordenanza 34 de 2006 promovida por la asamblea departamental de Antioquia,
configuró el sistema departamental de planificación, el sistema regional de
planeación del oriente se tomó referente para las demás subregiones; desde
entonces gestores de planeación acompañan a los Consejos Territoriales de
Planeación en el desarrollo de sus competencias. Al 2011 el sistema del oriente
continúa funcionando con las características y acciones arriba descritas.
- Presupuestos participativos en Antioquia.
Desde el 2001 se adelantan en Antioquia distintos
procesos de presupuesto participativo con diferentes grados de consolidación:
en el oriente antioqueño los municipios de Nariño (por tres periodos de
gobierno consecutivos), Marinilla (por dos periodos de gobierno consecutivos y
regulado por acuerdo municipal), San Vicente y El Retiro con mayor fuerza en el
periodo de gobierno 2004 – 2007, Guarne con mayor fuerza en el último periodo
de gobierno. En el valle de Aburrá los municipios de Medellín (durante dos
periodos de gobierno consecutivos consolida su sistema municipal de planeación
y presupuesto participativo), Envigado, Sabaneta y Bello (en el último periodo
de gobierno y lo han regulado por acuerdo municipal), Copacabana trabaja en su
consolidación. En el suroeste el municipio Tarso al interior de la asamblea
constituyente trabaja en presupuesto participativo desde finales de la década
del 90, en el municipio de Fredonia con la asamblea constituyente tienen
proceso desde 2004. En Urabá el
municipio de Apartadó implementó en el actual periodo de gobierno el
presupuesto participativo.
- Planes de vida municipales para la Reconciliación.
Mientras en Medellín la maduración del presupuesto participativo, puso
en evidencia la necesidad de que las comunas y corregimientos contaran con
planes propios para actuar con mayor pertinencia y autonomía; en varios
municipios del oriente, suroeste y occidente donde funcionan asambleas
constituyentes, se vio necesario que estos actores municipales contaran con
planes de largo plazo de sus territorios, la mayoría de ellos golpeados por el
conflicto armado, la pobreza extrema, pero inmensamente ricos en sus recursos naturales.
Los Planes de Vida municipales para la Reconciliación son
planes prospectivos y estratégicos de
desarrollo territorial sostenible; una estrategia para el empoderamiento
ciudadano en la construcción social de su territorio, con horizonte de reconciliación,
mediante procesos de deliberación pública en relaciones de igualdad.
Los Planes de Vida buscan poner en manos de las
comunidades organizadas una serie de herramientas para definir colectivamente
una visión de largo plazo, una lectura de la realidad basada en capacidades,
oportunidades y retos para conseguir la visión, unas estrategias para plasmar
dicha visión y un compromiso con la vida de las generaciones presentes y
futuras, ligadas a la tierra que las nutre. De los Planes de Vida para la Reconciliación se
derivan entonces como resultados:
i) Una ciudadanía empoderada de la construcción
colectiva de su territorio y con capacidades para incidir, en cada municipio y
en las regiones, en un desarrollo equitativo y sostenible con enfoque de reconciliación;
ii) Una planeación prospectiva, de largo
plazo en cada territorio con una proyección y/o
sueño, una visión compartida de futuro que articule esfuerzos de todos los
actores; iii) Un conjunto de planes, programas y perfiles de proyectos, con los
cuales las comunidades puedan incidir en
la toma de decisiones y en la elaboración de planes de desarrollo cuatrienales,
presupuestos participativos y otras políticas públicas locales; iv) La
conformación de alianzas entre actores políticos, sociales e institucionales
de sector público y privado, que
garanticen la sostenibilidad del proceso.
TENSIONES, BARRERAS Y OBSTÁCULOS
La tensión con la democracia participativa también
se expresa en los municipios pequeños; hacia las asambleas se ha planteado que
compiten con los concejos municipales en temas de control político, en
deliberación del presupuesto y la rendición de cuentas; que pueden
desinstitucionalizar en lugar de fortalecer la relación entre Estado y la
ciudadanía.
Mucho apoyo y respaldo desde el gobierno local
hacia las asambleas, también son vistas como dificultad para la autonomía. En
algunos procesos los gobiernos participan pero ven el proceso como un espacio
para legitimar las acciones de gobierno y otros como un espacio certero para la
gobernabilidad democrática.
Así como en los Consejos Territoriales de
Planeación, no es fácil mantener la comunicación fluida entre representantes y
representados, aunque las asambleas son de participación universal, es claro
que en ella no participan todos los actores representados.
Las asambleas ciudadanas y los presupuestos
participativos son altamente dependientes de la voluntad política del
gobernante; su carácter no vinculante no le da garantías de continuidad y
consolidación de los procesos.
Los planes de vida, las agendas ciudadanas o
agendas de incidencia política, que orientan la actuación de las asambleas y
espacios de participación, no son reconocidos como vinculantes a los
instrumentos de planeación institucional.
Lo anterior hace difícil la concertación y los acuerdos, dificulta la
incidencia política, genera desgaste y desconfianza en lo construido y
planeado.
Las limitaciones en los sistemas de información de
los municipios pequeños son abismales: sólo el presupuesto municipal y el
SISBEN están soportados en sistemas de información; las metas y seguimiento de
los planes de desarrollo, los resultados de la gestión de programas
importantes, catastro, el predial, servicios públicos tienen inmensas
limitaciones. Lo anterior limita la planeación, el control social y la
rendición de cuentas.
Las asambleas ciudadanas que se han convertido en
corporaciones con representación legal, han ganado en capacidad de gestión y
organización, en ocasiones esta situación a limitado su representatividad y la
legitimidad de sus agendas.
La vinculación de actores importante en la vida
económica de los municipios ha sido limitada y en ocasiones inexistente; las
necesidades y propuestas de la población históricamente excluida no son de su interés, temas asociados
a la contratación de obras de infraestructura y competitividad son de mayor
interés para ellos.
La dinámica política de los municipios pequeños,
caracterizada por el bipartidismo y el sectarismo político, dificulta la
vinculación de actores diversos, los acuerdos y su realización, la posibilidad
de incidencia política.
[1] La versión inicial de este documento
fue construido como insumo para el diálogo regional sobre participación
realizado en Cali, mayo al 6 de 2011; Red Rinde – Programa Capacides de la GIZ;
y ampliado en el marco de las discusiones de la mesa regional Medellín para la
formulación de una propuesta de ley estatutaria de participación, abril a junio
de 2011.
[2] Parte de los elementos planteados
en este apartado, se retomaron de manera textual del artículo Participación
ciudadana y buen gobierno: el presupuesto participativo como aporte a la
democratización de la ciudad de Medellín”, de autoría de la misma persona que
construye este documento y que fue publicado en la revista Foro # 68,
septiembre de 2009.
[4] Entrevista servidora pública,
Departamento Municipal de Planeación – Alcaldía de Medellín. Junio de 2011.
[8] Las zonas Nororiental,
Noroccidental y Centroriental de la ciudad se caracterizan por la prevalencia
de los estratos socioecnómicos 1, 2 y 3; en estos territorios habitan más del
60% de un total de pobladores de la ciudad de 2.214.494 habitantes
según datos del censo 2005 (DANE, Departamento Administrativo Nacional de
Estadística). Estas tres zonas iniciaron en la década de los 90 procesos de
planeación participativa zonal y hoy cada una de las comunas que las componen
tiene proceso de plan local de desarrollo participativo.
[9] Al respecto véase
[10] Al respecto se recuerda en los
últimos años el proceso jurídico seguido al exdirector regional de fiscalías de
Antioquia Guillermo León Valencia y los procesos adelantados por variados
delitos a Alirio de Jesús Rendón Hurtado alias “el cebollero”, conocido
comerciante de la Central Mayorista de Mercado de Medellín.
[11] Texto elaborado con insumos de
Conciudadania, Instituto Popular de Capacitación IPC, Prodepaz, Unión Temporal
de ONGS 2006, Proyecto Redes de Participación Ciudadana Gobernación de
Antioquia 2006, Comité de impulso a las asambleas constituyentes en Antioquia
2009 y 2010.
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