DOS DECADAS DE PARTICIPACION CIUDADANA EN COLOMBIA.
Por : Fabio Velasquez
Presidente Ejecutivo del Foro Nacional por Colombia
Dos décadas de participación ciudadana: la Ley 134 de 1994 al banquillo
Hay problemas de
diseño, vicios de la política y una concepción recortada de la democracia
participativa, que le han quitado su eficacia. Una nueva ley -en revisión por
parte de la Corte Constitucional- permitiría corregir algunos de estos
problemas.
Fabio E. Velásquez C. *
* Presidente Ejecutivo del Foro
Nacional por Colombia
Apertura
democrática….
La Ley 134 de 1994 está de cumpleaños. En sus dos décadas de
existencia no ha producido los
resultados esperados como herramienta para el uso efectivo del derecho
ciudadano a participar en las decisiones públicas. ¿Qué pasó?
La historia es sencilla: hace treinta años el Congreso
institucionalizó algunos espacios de participación, y esto creó expectativas en
diversos sectores hasta entonces excluidos de las instancias de decisión. Esas
expectativas se transformaron en entusiasmo cuando los constituyentes en 1991
decidieron instaurar un régimen de democracia participativa. Con la Ley 134 se
reglamentaron los mecanismos de participación directa, uno de los dispositivos
para democratizar las decisiones públicas.
El entusiasmo fue flor de un día. Rápidamente se convirtió
en descolorida ilusión y, más rápido aún, en desencanto. En realidad, los ciudadanos
dieron poco uso a los dispositivos consagrados en la ley y los convirtieron
prácticamente en pieza de museo. Corta vida la de una ley que respondió a un
clamor popular de apertura democrática y que pudo tener otro destino si el
legislador hubiera comprendido el alcance de la participación y la ciudadanía
hubiera entendido el significado de la democracia participativa.
…y una ley ineficaz
La Misión de Observación Electoral (MOE) publicó en 2012 el
único estudio sistemático que se ha realizado en Colombia sobre los mecanismos
de participación consagrados en la Ley 134. Aunque la MOE no propone ninguna valoración de los mecanismos
estudiados, sí se refiere a las críticas realizadas por líderes sociales,
expertos y dirigentes políticos al diseño de la norma, así como a su “aparente
fracaso”.
Fundadas o no tales críticas, lo cierto es que la 134 ha
sido ineficaz. Las estadísticas que
entrega la MOE confirman esta tesis: entre 1991 y 2012 se iniciaron 130
trámites de revocatoria del mandato, de las cuales el 75 por ciento no superó
la etapa de recolección de apoyos, mientras que el 25 por ciento llegó a la
fase de votación, pero ninguna de ellas logró la revocatoria del respectivo
alcalde.
En materia de iniciativa legislativa, hasta 2012 hubo tres
de acto legislativo, ninguna de las cuales prosperó; seis de proyectos de ley,
de los cuales sólo dos tuvieron éxito (la Ley 119 de 1994, con más de un millón
de firmas, y la Ley 1354 de 2009 que convocó al referendo de la segunda
reelección, con casi 4 millones de firmas); tres proyectos de ordenanza que
fueron rechazados por las Asambleas; y cuatro proyectos de acuerdo municipal,
de los cuales solamente uno fue aprobado.
En el mismo período se presentaron 18 iniciativas de reforma
constitucional por la vía de referendo, de las cuales solamente una llegó a
votación (la del presidente Uribe en 2003) y fue derrotada en las urnas. Hubo
una iniciativa de referendo para aprobar una ley, que no logró las firmas
requeridas, 17 en el nivel municipal para aprobar o derogar acuerdos
(prosperaron tres) y 52 para crear municipios, todos ellos exitosos.
En el periodo analizado por la MOE tuvieron lugar 25
consultas sobre asuntos de orden departamental o municipal (seguridad y
convivencia, medio ambiente, servicios públicos, etc.) y 23 sobre asuntos de
orden territorial (límites, creación de municipios, anexión a áreas
metropolitanas, etc.). Finalmente, no se ha registrado ningún plebiscito en el
país.
¿Cómo explicar esas cifras?
Por qué no ha funcionado
Varios factores conspiraron en contra de la ley como
herramienta para participar:
1. Errores de diseño.
Los requisitos exigidos para tramitar algunos de los mecanismos fueron tan
numerosos y engorrosos que hacer uso de ellos constituía una tarea heroica,
como se demostró en el caso de la revocatoria del mandato. Que después de 130
intentos ninguno haya culminado con éxito tiene mucho que ver con el laberinto
de procedimientos requeridos.
2. Razones de orden
técnico. En las revocatorias del mandato hubo un inadecuado diligenciamiento
de los formatos, omisión de información obligatoria u otros errores de procedimiento. De igual manera, la
información suministrada a la población sobre los mecanismos no fue suficiente
para atraer el respaldo del electorado, tradicionalmente apático, poco ligado
al manejo de los asuntos públicos e ignorante de las normas sobe participación.
3. Estrategias
políticas. En los procesos de
revocatoria, por ejemplo, los alcaldes afectados usaron todos los medios para
impedir que los promotores coronaran su empresa: ofrecimiento de prebendas,
amenazas, presiones indebidas al electorado, movilización de los empleados públicos, trabas para la
recolección de firmas, uso de medios masivos para tergiversar las razones de la
iniciativa, etc.
4. Concepción limitada
de la democracia en la Constituyente. Para la mayoría de los constituyentes – y de los legisladores que
luego hicieron su reglamentación- la democracia participativa –en particular,
los mecanismos de origen popular- debe subordinarse a la democracia representativa.
Esto significa que mecanismos como el referendo de origen popular o la
iniciativa legislativa, que deben pasar necesariamente por la aprobación de los
cuerpos de representación política, pueden ser rechazados o modificados por el
Congreso, la Asamblea o el Concejo municipal respectivo.
El origen popular de estas iniciativas no cuenta entonces
para que sean aprobadas con más facilidad que aquellas que provengan del
ejecutivo o de algún congresista, diputado o concejal municipal. Y esto puede
resultar en cambios de contenido o incluso en aprobación de contenidos
contrarios a los de la propuesta de origen popular, como ocurrió con el
referendo por el agua, apoyado hace unos años por cientos de miles de firmas.
Así, la tensión entre participación y representación se ha resuelto en favor de
esta última, desvirtuando el sentido de la democracia participativa.
5. Obstáculos de
interpretación. A estos problemas de concepción se han sumado otros de
interpretación sobre el alcance de los mecanismos.
La consulta popular de Piedras (Tolima) es un buen ejemplo.
Los promotores de la consulta sobre la posibilidad de que una empresa
multinacional –la Anglo Gold Ashanti- instale el centro de procesamiento del
oro de La Colosa decidieron usar ese mecanismo consagrado en el Acto
Legislativo N° 1 de 1986 y ratificado por la Constitución y la Ley 134. El
resultado fue una mayoría abrumadora en contra del proyecto minero.
El día siguiente el gobierno nacional planteó su duda
jurídica y argumentó que el municipio no tiene competencia para hacer consultas
en ese campo, según el Artículo 37 de Código de Minas y el Decreto 934 de 2013
–decreto que, entre otras cosas, fue demandado por inconstitucionalidad-.
La duda jurídica tenía sin embargo un sabor político: el
gobierno se daba la pela de desatender una decisión popular –lo que no deja de
tener un alto contenido simbólico y un
costo político- con tal de mantener el control de las decisiones sobre minería,
excluyendo a las colectividades territoriales de la posibilidad de decidir en
ese campo. Así, el gobierno desconoció un derecho ciudadano de base
constitucional mediante argumentos de orden legal y de tipo procedimental. La
duda se mantiene y el debate sigue vivo.
A la espera de la nueva ley
El fracaso de la Ley 134 de 1994 y el hecho de que no
contempla otras formas de participación ciudadana en la gestión pública,
llevaron a Foro Nacional por Colombia a plantear la necesidad de una nueva ley.
Esa fue aprobada por el Congreso en junio de 2012, después de un proceso intenso
de concertación entre organizaciones sociales, el gobierno nacional y el
Congreso, y lleva veinte meses en
estudio por parte de la Corte Constitucional, la cual debe producir
obligatoriamente un fallo de constitucionalidad (¡nadie sabe cuándo!) por tratarse
de una ley estatutaria.
La intención de las organizaciones promotoras fue resolver
los problemas ya señalados, a fin de facilitar la participación ciudadana. Pero
a decir verdad, no fue mucho lo que cambió
con la nueva ley.
Los legisladores simplificaron algunos procedimientos y
redujeron el umbral de la revocatoria del mandato, pero no hicieron nada para
corregir el problema de fondo: la subordinación de la democracia participativa
a la representación política. Varias organizaciones habían planteado, por
ejemplo, la creación de mecanismos para dirimir los desacuerdos entre los
promotores de una iniciativa y los representantes políticos, o restricciones
para que estos últimos no puedan cambiar el sentido de las propuestas. Pero el
Congreso no tuvo en cuenta estas propuestas.
¿Qué queda entonces por hacer? Urge la tarea de información
y de formación ciudadana que produzca un cambio cultural y lleve al uso mejor y
más frecuente de esos mecanismos. La nueva ley no será útil sino mediante el
concurso de la sociedad en sus diferentes segmentos. Y tampoco lo será si el
Estado no asume su responsabilidad de asegurar las condiciones requeridas para
el ejercicio ciudadano del derecho a participar.
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